Россия упустила свой кризис

Экономическая и социально-политическая жизнь в России застыла как жаркий московский воздух. Гроза мирового экономического кризиса кажется такой далекой и уже отбушевавшей. Самое время подвести некоторые итоги, понять, чему научил нас кризис, сделал ли он нас сильнее. Ведь «кризис не гланды, которые надо вырезать, кризис — это сердце, которое задает тон всей жизни». Какой же тон задал прошедший (или просто ушедший в отпуск) кризис жизни российских регионов?

В середине июля в Институте экономической политики им. Е. Т. Гайдара состоялось заседание ученого совета, на котором руководитель научного направления «Политическая экономия и региональное развитие» И. В. Стародубровская и ваш покорный слуга представили доклад «Опыт региональной экономической политики: от антикризисной политики к политике модернизационной?»

Меньше чем за год мы объездили шесть регионов России, побывали в Калининградской, Вологодской, Томской, Тюменской областях, Пермском крае, Республике Бурятия. Мы встречались с самыми разными людьми — от активистов общественных организаций до губернаторов. Мы написали тысячестраничный отчет, описывающий антикризисную политику в каждом регионе, сделали сравнительную характеристику регионов по ключевом направлениям (экономическая политика, образование, здравоохранение, социальная защита, бюджет), подготовили несколько записок в федеральные органы власти по совершенствованию антикризисной политики, межбюджетных отношений, финансированию здравоохранения. В общем, как говорит моя знакомая, работавшая когда-то в аппарате правительства, а сейчас в администрации президента РФ, «наш труд пропал не зря».

Почему «не зря»? Фактически мы выполнили функцию «перекрестного опыления»: регионы узнали больше об успехах и неудачах своих коллег. Например, удалось привлечь внимание к успехам Пермского края в сфере бюджетной политики, дошкольного образования и здравоохранения. Опыт Калининградской области по реформированию общего и специального образования также может использоваться как эталон сочетания ключевых факторов успеха реформирования бюджетного сектора. Республика Бурятия может служить ориентиром для бедных регионов с низкой плотностью населения по постепенной и продуманной оптимизации бюджетной сети.

Почему же наш труд все-таки «пропал»? Пока результаты проделанной работы во многом остались не востребованными на федеральном уровне. Дело не в том, что власти выбрали какой-то иной, отличный от предложенного нами, курс модернизационной политики. Дело в том, что на уровне федерации, несмотря на все громкие заявления, постиндустриальная модернизация не стала приоритетом развития. Модернизация рассматривается властями исключительно в парадигме индустриального развития, когда основным ее движителем является государство (модернизация как монолог прогрессивного государства и нежелающего меняться общества), а основным критерием модернизации является наличие новых технологий (в отличие от постиндустриальной парадигмы модернизации, где эту роль играют институты). Неслучайно флагманами модернизации в России стали развитие нанотехнологий и девелоперский проект «Сколково», а не судебная реформа или реформа образования. Федеральный центр считает возможным модернизировать страну путем реализации нескольких проектов, оставив общественные механизмы «как при бабушке».

Это тем более обидно, что в изучаемых регионах был модернизационный потенциал. Вот некоторые цитаты из интервью с региональными руководителями и бизнесменами, которые мыслят принципиально иначе, чем деятели на федеральном уровне.

• Кризис для активных людей — шанс.
• Кризис послужит катализатором в преодолении косности.
• Кризис обнажает проблемы и не дает простора популистам.
• Кризис — это источник движения, это новые возможности.
• Кризис — это инструмент развития. В кризис изменяются планирование, взаимодействие, скорость и эффективность принятия решений.

Этим порывам во многом не суждено было реализоваться. В большинстве регионов возобладала ориентация на сохранение статус-кво без оценки издержек и последствий, к которым это приводит. Проведение подобной политики существенно облегчалось тем, что получаемые региональными властями с федерального уровня сигналы ориентировали их на подобную линию поведения. В то же время федеральная антикризисная политика, многие направления которой были недостаточно прозрачны и четко урегулированы, создавала на региональном уровне высокую степень неопределенности и во многом искаженные стимулы к предпринимаемым в условиях кризиса действиям. Основные федеральные меры, обладавшие подобным эффектом, можно свести к следующим:

• формирование перечней предприятий федерального и регионального значения, что усиливало иждивенческие настроения региональных властей, создавая у них надежды на финансовую поддержку данных предприятий;
• поддержка занятости, которая была во многом направлена на сохранение избыточной занятости на неэффективных предприятиях;
• компенсация региональным бюджетам потерь от снижения налоговых поступлений, что позволило региональным властям отложить принятие мер по повышению эффективности общественного сектора экономики даже в тех случаях, когда это было остро необходимо;
• выделение субсидий по ведомственному принципу по непрозрачным правилам, без учета региональных приоритетов. Например, Калининградская область в конце 2008 года легко пошла на сокращение поддержки сельского хозяйства, но всеми силами старалась сохранить инвестиции в дорожное строительство. Области также требовались дополнительные ресурсы в сфере здравоохранения, но федеральный центр предпочел профинансировать расходы на сельское хозяйство, которые по итогам 2009 года выросли в 3,2 раза по сравнению с первоначальным планом;
• повышение административных барьеров рядом федеральных ведомств, в первую очередь Федеральной таможенной службой, что существенно снижало потенциал модернизации региональной экономики, вплоть до прекращения ряда успешных бизнес-проектов и искусственного углубления кризиса.

Все, что регионам удалось сделать по повышению эффективности общественного сектора экономики, было сделано не благодаря, а вопреки федеральной антикризисной политике. Фактически это означает закрепление худшей практики.

Федеральный центр можно понять. Модернизация — это болезненный процесс, имеющий свою социальную и политическую цену. Само проведение модернизации означает, что страна отстала, следовательно, условия для изменений не самые благоприятные. Это автоматически приводит к тому, что средства на «выкуп реформ» у населения, госмонополистов и чиновников достаточно ограниченны. Из ограниченности ресурсов вытекает, что при модернизации будут выигравшие и проигравшие. Но в дискуссии о социальной цене модернизации не следует забывать две вещи.

Во-первых, социальная цена есть не только у модернизации, но и у ее отсутствия. Закрытие малокомплектной школы ускорит исчезновение населенного пункта, но плата за отказ от данного шага — это будущее детей, получивших некачественное образование.

Во-вторых, скупой платит дважды. Тот, кто руководствуется популистскими соображениями и не хочет платить социально-политическую цену за модернизацию сегодня, завтра заплатит больше.

На федеральном уровне и в большинстве регионов власти не захотели заплатить за модернизацию. Следовательно, экономический спад закончился, а модернизация еще не началась. Неэффективность общественного сектора и всей общественной жизни в России осталась с нами и приведет к следующему кризису, который будет более тяжелым, чем тот, что мы пережили в 2009 году.

Автор — заведующий лабораторией Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара