Пятое колесо власти

Антон Шириков Forbes Contributor
Почему региональным депутатам неинтересно сражаться за бюджет и собственную независимость

На выборах в региональные парламенты 14 марта «Единая Россия» выступила хуже, чем в осенней серии выборов. Эти результаты могут ободрить оппозиционные партии, но на качество работы и политическую активность законодательных собраний они никак не повлияют. Парламенты в регионах уже устоялись как слабые институты, и чтобы это изменить, нужно что-то большее, чем небольшая рокировка в депутатском корпусе.

«У нас заведомо убогим будет парламент», — предсказывал теоретик рыночных реформ Виталий Найшуль. И действительно, еще ельцинские указы 1993 года ослабили региональные собрания, притом что доверяли этим институтам лишь 3–4% населения. Но если бы Кремль не сделал их разменной пешкой в торге с губернаторами, история региональных законодательных органов могла бы пойти в другом направлении.

В 1990-е парламенты регионов пытались оспорить максиму о своей слабости и беспомощности и часто вступали в борьбу с исполнительной властью за политическую автономию. В Алтайском крае, Удмуртии, Читинской области они пытались контролировать руководителей администрации, подписывать за них законы, назначать их и отправлять в отставку. Эти инициативы губернаторы при поддержке центра быстро свернули.

Войну за независимость региональные депутаты вели и на других фронтах. Яркий пример — бюджетный процесс. В сражении за бюджет у депутатов было два основных варианта. Первый — элементарный шантаж: если чиновники не впишут нужные парламентариям статьи, те бюджет не примут, и региону придется жить в условиях беспорядка (это далеко не всех пугало).

Второй — работа над законами о бюджетном процессе, борьба за юридический перевес над чиновниками. Казалось бы, ни одному парламенту не помешает закрепить за собой право увеличивать бюджетный дефицит, требовать более раннего внесения бюджета, контролировать и утверждать отдельные адресные и целевые программы, размер губернаторского резервного фонда и так далее. Это или прямое влияние на бюджет, или еще одна возможность торга: не выделите 10 млн на школы — мы вам резервный фонд урежем.

Правда, этим интересовались далеко не все региональные собрания, и немногие стремились пользоваться правовыми инструментами по максимуму — детально регулировать свободу усмотрения губернаторов (об этом рассказывается в моей книге «Анатомия бездействия», вышедшей в этом году).

Прежде всего, юридическое наступление на чиновников сдерживал элементарный непрофессионализм депутатов. По подсчетам политолога Григория Голосова, лишь около трети членов региональных собраний работали в 1990-х на постоянной основе. И в дальнейшем, сколько бы они ни воевали с чиновниками за штатное расписание, успехов не было, а в конце 2000-х губернаторы стали даже сокращать число штатных депутатов.

У «неосвобожденных» депутатов нет ни помощников, ни кабинетов, ни денег, ни времени, чтобы заседать в комитетах и вникать в формулировки. Мой статистический анализ показал, что региональные парламенты укрепляли свой правовой статус и пытались ослабить положение исполнительной власти, когда в них было больше постоянных, штатных депутатов и действовали специализированные бюджетные комитеты. Такое случалось не очень часто.

Другая особенность — в богатых регионах парламентарии меньше интересовались законодательным контролем над чиновниками. Вероятно, в этих регионах в среднем были более устойчивые неформальные правила и более сильные группы элиты в парламентах: можно было делить бюджет, не прибегая к юридическому шантажу.

В итоге идея превращения региональных парламентов в сильные, влиятельные законодательные учреждения вроде конгрессов американских штатов оставалась лишь мечтой. Некоторые региональные депутаты (к примеру, в Санкт-Петербурге) пытались действовать по такой «активистской» модели, в том числе укрепляя свои бюджетные права, но они столкнулись с дефицитом политических ресурсов и с собственной неспособностью к мобилизации.

В других субъектах РФ (в частности, в Самарской области) парламентарии выбрали более консенсусный вариант: они отказываются от попыток самостоятельно перекраивать бюджет и гарантируют поддержку губернаторскому проекту, но взамен требуют существенных уступок по отдельным статьям. Основное обсуждение бюджета идет не в законодательном собрании, а на согласительной комиссии с чиновниками.

Но и таких случаев в российской практике немного. Чаще всего правила игры в парламентах жестко диктуют распределительные коалиции (термин экономиста Манкура Олсона) — группы депутатов, представляющих отдельные муниципалитеты и предприятия, которым серьезная работа над бюджетом неинтересна. Их задача — собрать ренту, а деталями финансового плана пусть занимаются чиновники. Таким коалициям нет смысла и укреплять свой формальный статус, разве что записать в законе, что часть бюджета заведомо расходуется на нужды депутатов (резервные фонды, пакетные поправки, депутатские наказы и т. д., распределяющие между округами оговоренную администрацией сумму).

В 2000-е годы модели бюджетного торга в регионах становятся более примитивными и унифицированными. Порой собрания даже отдают губернаторам те права, что забрали у них ранее, — например, право утверждать адресные программы в составе бюджета. Бюджетный процесс, впрочем, не единственный пример деградации региональных парламентов. У депутатов на местах вообще нет особых стимулов бороться за свой правовой статус и за сильные политические институты.

Ответственность за «убогость» региональных парламентов несут прежде всего губернаторы, которые систематически урезали их самостоятельность при помощи манипуляций на выборах, финансового и личного давления. В каких-то регионах, как показали в том числе и мартовские выборы, давление губернаторов слабее, но траектория у всех региональных парламентов одна.

Немалую роль сыграл и федеральный центр. Из-за укрепления вертикали власти, финансовой централизации, жестокой борьбы с оппозиционными партиями региональная политика деградирует, в ней не остается места для самостоятельных парламентов. Судьба региональных институтов сейчас очень сильно зависит от федеральной власти. Без усилий с ее стороны результаты выборов 14 марта, вероятно, были бы более плачевными для оппозиционеров. Но одно дело — удержать губернаторов от перегибов на местах, и совсем другое — заново запустить строительство региональных политических институтов. Это Кремлю совсем не нужно.

Автор — кандидат политических наук, ассоциированный научный сотрудник Европейского университета в Санкт-Петербурге, редактор Slon.ru

Новости партнеров