Что нового и что старого в законе о полиции

Павел Чиков Forbes Contributor
Кто будет главой полиции? На каком основании будут задерживать граждан? Можно ли полиции заниматься коммерцией? — и другие вопросы к проекту закона

Автор — председатель Межрегиональной ассоциации правозащитных организаций «Агора»

Общая оценка

Законопроект похож на отвлекающий общественность маневр, уводящий от собственно реформы МВД. Он не улучшает и не ухудшает действующую ситуацию, поскольку по сути никак на нее не влияет и повлиять не может. Все описанные в нем принципы и полномочия сотрудников милиции/полиции предусмотрены действующими законами — Уголовно-процессуальным кодексом, Кодексом об административных правонарушениях, законом об оперативно-розыскной деятельности. В законопроекте не затронут ни один принципиальный вопрос, нацеленный на кардинальное изменение системы МВД: структура, переаттестация, лишение несвойственных функций, в том числе предварительного следствия, и многое другое. При этом только такое изменение способно привести полицейскую функцию государства в соответствие с современными стандартами. Единственное существенное изменение — это переименование, которое при сохранении старой системы теряет всякий смысл.

На самом деле законопроект о полиции — это лишь часть большого слона. Очевидно, что Кремль видит больше, но публично не говорит об этом. К примеру, месяц назад на встрече с милиционерами Медведев обмолвился о том, что еще неплохо было бы создать единый следственный орган для прокуратуры, милиции и, возможно, ФСБ. Пока — судя по указу о выделении следственного комитета из ведения прокуратуры — к столь решительным изменениям в системе следствия власть не готова. Кроме того, структура полиции будет определяться специальным указом президента, который также еще не представлен общественности.

Тем не менее закон о полиции является краеугольным. После принятия и вступления в силу с 1 января 2011 года он начнет активно применяться по всей стране. Его достоинства и недостатки можно увидеть уже сейчас.

Плюсы

Накануне обнародования проекта президент заявил о необходимости переименования милиции в полицию. Это шаг в правильном направлении. Мы в ассоциации «Агора» предлагали сделать это еще три с половиной года назад. Слово «милиция» себя дискредитировало — это показывают все соцопросы. Для обновленного ведомства нужно новое название, не ассоциирующееся у людей с коррупцией, хамством и пытками. Но смена имени имеет смысл только в контексте кардинальных реформ. Новый бренд будет так же быстро дискредитирован, если после смены вывески ничего не произойдет. Важно поменять содержание и форму одновременно. Судя по всему, у Медведева и его команды есть определенные на то планы и воля. Определенные намеки на то, что будет сделано, есть в новом законопроекте.

Проект закона о полиции похож на руководство по эксплуатации. В нем описаны наиболее типичные случаи, с которыми сталкиваются сотрудники милиции. В каком-то смысле хорошо, что есть один документ, в котором есть алгоритм поведения в 90% ситуаций. У милиционеров будет меньше возможностей для злоупотреблений. Но в этой точности есть и определенные минусы. Все случаи прописать невозможно, поэтому в законе есть много отсылочных норм. К примеру, длинный перечень прав полицейских заканчивается словами, что у них есть и иные права, предусмотренные действующим законодательством.

Минусы

Простой вопрос — кто будет главой полиции, как он будет наделяться полномочиями, кем, какова процедура его подотчетности? В законопроекте об этом ни намека. Если глава полиции — министр внутренних дел, то будут ли полицейскими дознаватели, следователи, военнослужащие внутренних войск МВД, преподаватели и курсанты милицейских вузов, милицейские эксперты? Но у них совсем иные, не описанные в законопроекте полномочия. Если шеф полиции не министр, то будет ли он подчиняться главе МВД и как? И не получается ли тогда, что проект закона касается пусть и большой, но все же лишь одной из частей системы МВД? Какая же это реформа, если речь только о части системы?

Новый закон уже сейчас тяжел для восприятия. Статья о правах сотрудника полиции представляет собой перечень из 60 пунктов, некоторые из них разбиваются на десятки подпунктов. Права и обязанности полицейских во многом перекликаются. С одной стороны, сотрудник полиции имеет право участвовать в организации авиационной безопасности, с другой — обязан это делать. Зачем два раза прописывать одно и то же, когда любой теоретик права скажет, что у представителей власти нет прав и обязанностей, а есть полномочия как мера возможно-должного поведения — участие в обеспечении, скажем, той же авиационной безопасности?

По сравнению с действующим законом «О милиции» в законопроекте количество пунктов (права и обязанности) существенно увеличилось. Но это только на первый взгляд. Большей частью полномочия остались прежними, в проекте они лишь детализированы, в перечень включены полномочия, закрепленные специальными нормативными актами, а также прописана сложившаяся правоприменительная практика.

В законопроекте «появились» полномочия, которыми предлагается наделить сотрудников полиции: например, ограничивать свободу передвижения на один час для проверки документов, удостоверяющих личность гражданина (пп. 14 п. 1 ст. 13 законопроекта). Ничем иным, как попыткой закрепить существующую и сейчас повальную незаконную практику задержания граждан для проверки документов, это назвать нельзя. Данная практика сложилась путем ограничительного толкования закона «О милиции», в которой, частности, говорится, что сотрудники милиции вправе «проверять документы, удостоверяющие личность, у граждан, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо имеется повод к возбуждению в отношении их дела об административном правонарушении». На практике сотрудники милиции ограничиваются лишь первой фразой — сотрудники милиции вправе «проверять документы, удостоверяющие личность, у граждан» и проверяют документы у любого гражданина. То же самое слово в слово сохраняется и в законопроекте.

Кроме того, в проекте прописаны ситуации, актуальные для 2010 года. Большое внимание уделено публичным мероприятиям и экстремизму. Десять лет назад они мало кого волновали. Теперь это явление стало резать глаз. Но пройдет еще 5-6 лет, и актуальность подобных норм может снизиться — придется вносить изменения. В результате через несколько лет новый документ станет похож на действующий закон «О милиции» 1991 года, в который внесено больше 40 поправок. Даже сами милиционеры этим очень недовольны.

В проекте масса терминов, которые милицейские юристы по сути придумали заново, доселе неизвестных в законодательстве. Например, «удаление граждан с места совершения административных правонарушений и преступлений». Что это такое? Ни в Уголовно-процессуальном кодексе, ни в Кодексе об административных правонарушениях термина «удаление» нет. А он может касаться большого количества людей. Эта норма, скорее всего, будет применяться на публичных мероприятиях. То, что делает ОМОН на Триумфальной площади, будет называться удалением.

Один из самых негативных моментов закона — возможность полиции охранять имущество граждан и организаций по договору. При подготовке своей концепции реформы милиции мы довольно плотно общались с зарубежными экспертами, участвовавшими в аналогичных преобразованиях в других странах. Они в один голос говорили, что коммерческая деятельность полиции по договорам с компаниями — это полный нонсенс и прямой конфликт интересов.

Как должно было быть

Реформа МВД должна была начаться с принятия обсужденной с общественностью Концепции, предусматривающей принятие пакета законов, этапы и прочие важнейшие моменты. Поскольку именно таким образом реализовывались административная, пенитенциарная реформа, реформа образования и т. д., отказ от разумного и отработанного подхода к реформированию свидетельствует о том, что Кремль пошел на это сознательно. Целью может быть либо создание видимости реформы и зарабатывание на этом политического капитала, либо проведение ее кулуарно без участия общественности (либо и то и другое). Эти варианты предполагают введение общественности в заблуждение и манипуляцию общественным мнением по одному из наиболее чувствительных для граждан вопросу, что нарушает принципы, заложенные в Конституции России.

С другой стороны, при нынешнем состоянии милиции движение в любом направлении ведет к улучшению ситуации. На Северном полюсе куда ни шагни, все будет на юг.

Автор — председатель Межрегиональной ассоциации правозащитных организаций «Агора»

6 октября в 22:00 Павел Чиков обсудит эту тему в прямом эфире радио «Эхо Москвы» с ведущими программы «Послезавтра» — ректором Российской экономической школы Сергеем Гуриевым и Тоней Самсоновой.

Новости партнеров