Чтобы правительство действовало эффективно, нужно ставить количественные цели. Как в бизнесе
До президентских выборов осталось меньше года. Все это время будет, очевидно, посвящено подведению итогов пребывания у власти Владимира Путина и обсуждению, кто из действующих политиков достоин стать его преемником. Как оценивать результаты деятельности политиков? Но как понять, насколько своими успехами или неудачами страна обязана именно этому политику, а не стечению обстоятельств? Могли бы мы добиться лучшего при других руководителях? Можно ли использовать достижения современной науки для того, чтобы определить, что удалось и чего не удалось добиться уходящему президенту? Оказывается, на эти вопросы может дать ответ недавно возникшая и быстро развивающаяся отрасль прикладной экономики, которую называют impact evaluation (оценка последствий социально-экономической политики).
Дорогой progresa. Витриной достижений impact evaluation считается мексиканская Национальная программа образования, здравоохранения и питания, Programa Nacional de Educacion, Salud, y Alimentacion (Progresa), начатая в 1997 году. Статус этой программы с бюджетом около $1 млрд был во многом схож с нашими приоритетными национальными проектами, и вдохновитель программы экс-президент Мексики Эрнесто Седильо переживал, что программа может пасть жертвой политических игр при его преемнике. Программа была достаточно масштабной и долгосрочной, а в Мексике президенты выбираются на один срок. Более того, уже за несколько лет до выборов 2000 года было понятно, что может произойти смена не только президента, но и правящей партии. В последнем случае под угрозу было бы поставлено не просто расширение программы, а даже и само ее продолжение.
Поэтому уже на этапе разработки программы Седильо предусмотрел механизмы оценки ее результатов на промежуточном этапе. Из потенциальных мест реализации программы было случайным образом отобрано 500 населенных пунктов, в которых и началась пилотная стадия. Сравнивая прогресс в городах и деревнях пилотного проекта и в похожих населенных пунктах, пока не включенных в программу, экономисты определили количественный эффект от реформы, который оказался достаточно большим для того, чтобы принять решение о распространении программы на 50 000 населенных пунктов. Надо сказать, что оценкой эффекта Progresa занимались не сами реформаторы, а независимые эксперты — американские экономисты, для которых отчитаться об успехах программы было гораздо менее важно, чем провести интересное исследование и сохранить репутацию в научном мире.
Как и опасался Седильо, решение о расширении программы пришлось принимать уже не ему, а президенту от победившей оппозиционной партии Висенте Фоксу. Естественно, предвыборная кампания Фокса обещала серьезное изменение курса, в том числе и в области социально-экономических реформ. Ознакомившись с независимыми исследованиями об успехах первых этапов Progresa, Фокс действительно закрыл программу, но лишь с тем, чтобы открыть программу Oportunidades, основанную на тех же принципах, с тем же менеджментом, но профинансированную даже в гораздо большем масштабе.
Гарантии успеха. Успех Progresa привел к тому, что в Мексике был принят закон об обязательности проведения impact evaluation для любых социальных реформ, а во многих других развивающихся странах impact evaluation стала скорее правилом, чем исключением. Самое время задуматься об этом и в России — как для мониторинга отдельных направлений нацпроектов, так и для других действий правительства, для которых в явном виде можно сформулировать конечные цели. Ведь impact evaluation как раз и отличается от других подходов к оценке эффективности тем, что ориентируется именно на конечные цели социально-экономической политики. Вместо того чтобы оценивать потраченные бюджетные средства или даже закупленные на эти средства товары или услуги, подход impact evaluation измеряет именно повышение благосостояния граждан, например снижение смертности и заболеваемости или повышение качества образования. При этом — как и в бизнесе — количественные цели определяются еще на этапе разработки стратегии с тем, чтобы было ясно, выполнен план или нет и почему; что именно необходимо скорректировать.
Второе отличие этого подхода в том, что исследователи честно стараются ответить на вопрос, насколько повышение благосостояния связано именно с проводимой политикой, а не произошло само по себе (более того, программа иногда может привести и к отрицательным эффектам). Для этого нужны достаточно изощренные методы, включая проведение пилотных экспериментов на случайной выборке, аккуратный выбор контрольной группы для сопоставления изменений при наличии и отсутствии программы и т. д. Третья составляющая успеха — оценка должна проводиться независимыми исследователями (вовсе необязательно американскими).
При правильном проведении impact evaluation дает настолько убедительные результаты, что спорить с ними невозможно. Именно такие аргументы и обеспечат объективную оценку конкретных действий правительства, и гарантируют, что успешные реформы не будут свернуты, что бы ни случилось в 2008 году. F