Важный вопрос: как обеспечить исполнение государством своих обязательств
Предприниматели и чиновники все больше говорят о пользе государственно-частного партнерства (ГЧП) для обеих сторон и экономики в целом. Но при взаимодействии бизнеса и государства неизбежно возникают проблемы. Что на самом деле неудивительно.
Во-первых, у бизнеса и у власти разная мотивация участия в ГЧП и соответственно разные процессы принятия решений. Если бизнес заинтересован главным образом в эффективных инвестициях, извлечении прибылей, то государство, а также конкретные лица, принимающие от его имени решения, пытаются одновременно решить целый комплекс задач. Каждый чиновник, кроме защиты абстрактных государственных интересов, печется об интересах личных: как успехи проекта отразятся на его послужном списке, как повлияет успех или неудача на его карьеру или, в конце концов, сколько он будет зарабатывать благодаря полученному опыту, когда уйдет в бизнес.
В любой ГЧП-проект вовлечено много чиновников, поэтому процедура принятия решений долгая и запутанная. Важнейший пункт — финансирование госучастия — необходимо согласовать в рамках бюджетного процесса. В результате принятие инвестиционного соглашения настолько громоздко, что, вполне возможно, из тех 300 млрд рублей, которые выделены на госфинансирование проектов по ГЧП в этом году, значительная часть не успеет дойти до дела.
Во-вторых, есть целый узел проблем, связанных, пожалуй, с самым важным вопросом: как обеспечить исполнение государством своих обязательств? Подписывают инвестиционные соглашения одни чиновники, а контролировать исполнение соглашения могут другие, возможно, они совершенно иначе будут относиться к проекту. К тому же есть еще и третья группа чиновников, контролирующих деятельность компании-оператора проекта. Пример? Проект «Сахалин-2», основанный на соглашении о разделе продукции. Компания-оператор принадлежала консорциуму иностранных инвесторов, через несколько лет в проект захотел войти «Газпром». Переговоры долго топтались на месте, пока Росприроднадзор не обнаружил множество нарушений экологического законодательства. После этого консорциум западных компаний уступил «Газпрому» контрольный пакет компании-оператора.
В итоге вопрос об обязательствах со стороны государства упирается в то, кто будет рассматривать спор между властями и бизнесом, если дело дойдет до суда. Обычно споры рассматриваются по месту нахождения ответчика либо по месту нахождения объекта недвижимости. Это значит, что у ответчика будет как минимум территориальное преимущество, а возможно, и другие, например административный ресурс. За мэрией Москвы ходит слава стороны, почти всегда выигрывающей процессы. В московских судах.
Иностранным инвесторам легче. С рядом стран Россия подписала международные соглашения о защите инвестиций, и в большинстве их имеется существенная оговорка — споры между участниками могут рассматриваться в международных арбитражах. Но всегда ли решения коммерческих арбитражей исполняются на территории России? Часто российская сторона ссылается на процессуальные нарушения — и дело вновь попадает в российский суд, который решает, может ли признаваться решение международного арбитража, можно ли выдать на это решение исполнительный лист.
Картина выглядит удручающе? На самом деле все не так плохо. Юридическими рисками можно управлять. Необходимо зафиксировать в инвестиционном соглашении все вопросы, которые потенциально могут вызвать разногласия, в том числе предусмотреть пункт о порядке их урегулирования. Сюда же, в договор, следует включить максимально полную ответственность за соблюдение сторонами коммерческой тайны. Практика показывает, что конфиденциальная информация часто утекает из государственных учреждений. А коммерческая тайна в рамках некоторых ГЧП-проектов может представлять огромную ценность. Представьте, что вы собираетесь строить завод или железную дорогу, а узнавшие о ваших планах дельцы скупили земельные участки, на которых будет стоять ваш объект.
Еще на стадии подготовки проекта можно просчитать юридические и другие риски. Иногда экономические риски, например пересмотр тарифов на услуги естественных монополий, которые могут сделать бессмысленным любой проект, скажем, в энергетике, поддаются коррекции юридическими инструментами.
Следует учитывать и то, что ГЧП-проекты — это большие деньги. И в этих условиях переговоры с представителями государства, подкрепленные вескими доводами экономических экспертов, — хороший повод провести ревизию правовой базы и адаптировать правила игры так, чтобы были учтены взаимные интересы властей и бизнеса. Такие запросы — экспертная оценка регионального законодательства и предложения по законодательному улучшению инвестиционного климата — к юристам уже поступают.
И главный шанс для региональных властей получить конкурентное преимущество — обеспечить прозрачные и выгодные условия инвестиционных вложений через законодательные механизмы. Многие руководители российских регионов это уже осознали.