Эффективна ли оценка эффективности?

Почему применение показателей эффективности деятельности органов власти не гарантирует эффективность их деятельности

Автор — заведующий лабораторией Института экономической политики

Минрегион России предлагает поменять оценку эффективности региональных властей. Соответствующий проект постановления правительства опубликован на сайте ведомства. Воздержавшись от прямых оценок того, сделает ли реализация этого проекта деятельность региональных властей более эффективной, я лучше выполню обещание, данное в позапрошлой колонке рассмотреть иностранный опыт оценки деятельности органов власти. Это поможет понять, для чего может использоваться система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, а для каких целей ее лучше не применять. Ведь сам по себе управленческий инструмент, как правило, не может быть ни плохим, ни хорошим. Важно кто, как и для каких целей им пользуется. В умелых руках топор — это эффективное средство для общественно полезной работы по колке дров. Однако для чистки ушей он, очевидно, не подходит. А в руках Родиона Раскольникова он просто опасен.

Системы показателей использовались в XX веке как в СССР, так и в странах с наиболее либерально ориентированной экономикой. В первом случае практиковалось централизованное планирование, при котором показатели применялись для ограничения самостоятельности и тотального контроля за деятельностью экономических субъектов и органов управления. При такой плохой наследственности существуют значительные риски воспроизводства аналогичных подходов в принципиально изменившихся условиях (что ни собираем, всегда автомат Калашникова получается). Поэтому важно, создавая отечественную систему управления по результатам, учитывать уроки применения соответствующих инструментов в тех странах, где они использовались в рамках рыночной экономики. Особый интерес представляет опыт проведения реформ либерализационной направленности, которые включали внедрение в систему управления концепции нового государственного управления (New Public Management). Позитивными результатами внедрения систем показателей в рамках данных реформ стали:

— ориентация управленческой команды не на процесс, а на результат;

— обеспечение многообразия способов достижения целей и возможности выбора наиболее подходящего в конкретных условиях;

— обеспечение подотчетности органов власти на основе оценки тех «продуктов», которые они предоставляют своим «потребителям» — населению;

— возможность обеспечения сопоставимости качества деятельности органов власти различных территорий;

— создание более сильных стимулов к экономии затрат.

В то же время проявились и негативные последствия применения данных инструментов, связанные с:

— несовпадением реальных и результатов и используемых для их измерения показателей. Показатели нетождественны реальности. Показатели — это лишь более или менее аккуратное отражение некоторых сторон реальности. Их абсолютизация приводит к распространению практики «работы на показатель» без осуществления реальных изменений, чрезмерному вниманию к измеряемым аспектам процессов в ущерб неизмеряемым, рискам недооценки инноваций по причине их часто непредсказуемого влияния на измеряемые показателями результаты. В итоге в расчет принимаются не действительно важные результаты, а те, которые проще измерить;

— сложностью вычленения вклада органа власти в достижение результирующего показателя. Большинство показателей, действительно измеряющих важные для общества характеристики деятельности власти, зависят от множества факторов, среди которых деятельность отдельного ведомства не всегда бывает решающим. Ее практически невозможно отделить от влияния объективных долговременных процессов, а также от вклада других ведомств, поскольку в государственном управлении результаты обычно достигаются коллективными усилиями. Кроме того, эффект от повышения эффективности деятельности государственного органа может проявиться с временным лагом, иногда значительным, и определить этот временной лаг достаточно сложно. Что касается показателей, которые отражают усилия конкретных ведомств, они обычно являются достаточно частными и промежуточными и не представляют значительного общественно-политического интереса;

— формированием неадекватной системы мотивации. В условиях оценки на основе количественных показателей оцениваемые заинтересованы в том, чтобы целевое значение показателя было как можно ниже, а объемы выделенных ресурсов максимальны. Тем самым система мотивации работает не на максимизацию, а на минимизацию результата, не на повышение, а на снижение эффективности. Вместо коллективной работы над достижением совместных целей возникает внутренний конфликт и «перетягивание каната». В этой связи очень здорово, что в России мы распределяем между регионами всего лишь 1 млрд рублей на основе оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. Не дай нам бог пойти по пути привязывания всей системы межбюджетных отношений к показателям эффективности. Возвращение в Госплан и окончательные похороны федерализма тогда нам гарантированы на 100%;

— неэффективностью избыточной конкуренции в системе государственного управления. В отличие от частного бизнеса система государственного управления для обеспечения эффективности деятельности требует высокой степени кооперации и специфических ценностных ориентиров. Так, при организации предоставления услуг населению недопустимо ориентироваться на максимизацию финансового результата, не должно возникать барьеров на пути распространения лучшей практики. При абсолютизации оценки за показатели эти проблемы не всегда удавалось решить.

Мировой опыт применения систем оценки на основе показателей результативности позволяет сделать два основных вывода.

Во-первых, результат зависит от того институционального контекста, в котором реализуется данный инструмент. Если он является частью комплекса последовательно проводимых реформ либерализационной направленности, предусматривающих снижение роли государства в экономике и параллельное повышение гибкости, самостоятельности и ответственности различных звеньев государственного аппарата, можно ожидать одних результатов. Если рассматривается как элемент усиления контроля и ограничения самостоятельности — других.

Во-вторых, результат зависит от того, для каких целей применяется сам этот инструмент. Если для того, чтобы инициировать процесс диалога между всеми заинтересованными сторонами по тем проблемам, которые выявились в процессе оценки, и организовать совместный поиск решений, многие из недостатков не столь значимы либо преодолимы. Если жестко завязывать на данную систему механизм финансовых и административных стимулов и санкций, последствия могут быть достаточно печальными.

Автор — заведующий лабораторией Института экономической политики

Новости партнеров