Время концессий: как построить инфекционную больницу в эпоху пандемии и кризиса

Фото Максима Мишина / Пресс-служба мэра и правительства Москвы  / ТАСС
Фото Максима Мишина / Пресс-служба мэра и правительства Москвы / ТАСС
В России остро не хватает современных больниц и койко-мест в них. Государству неизбежно потребуется запуск десятков проектов государственно-частного партнерства для оперативного создания новой инфраструктуры

Эксперты давно утверждают, а чиновники соглашаются с тем, что в России в настоящий момент есть большая потребность в развитии инфраструктуры в таких сферах, как транспорт (дороги, скоростные железнодорожные магистрали, аэропорты, порты), ЖКХ (объекты обращения с отходами, объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, освещения), ИТ (системы фотовидеофиксации нарушений ПДД, системы «умного города» и т.д.). Медицинская сфера — не исключение. В России не хватает онкодиспансеров, высокотехнологичных отделений хирургии и перинатальных центров, других современных больниц.

В условиях коронавируса и рецессии, которая, вероятно, затянется на долгие месяцы, если не годы, потребность в создании новой и обновлении существующей инфраструктуры никуда не пропадет, а в сфере медицины еще и приобретает срочный характер. Национальная система здравоохранения работает с максимальной нагрузкой, о чем сообщает правительство. Минздрав заявил о нехватке аппаратов ИВЛ. Ощущается острая нехватка инфекционных клиник и палат интенсивной терапии, что усугубляется низким уровнем обеспеченности больниц необходимыми средствами защиты, средним и младшим медицинским персоналом. Помимо нехватки инфекционных больниц и койко-мест в них, назрела еще одна проблема: из-за перепрофилирования больниц под инфекционные отменили госпитализацию и плановые операции у других больных.

Сегодня государству доступны два основных способа для создания или реконструкции дорогостоящих объектов инфраструктуры: госзакупки и государственно-частное партнерство (ГЧП). Заложенных в бюджете расходов не хватит, чтобы полностью закрыть потребность в новой инфраструктуре. Более того, в ряде случаев реализация проектов на основании госзакупок может быть нецелесообразна из-за долгих сроков.

Например, для создания высокотехнологичной больницы в рамках госзакупок обычно требуется разработать конкурсную документацию и провести конкурсный отбор подрядчика для создания проектной документации, заключить с ним госконтракт, после подготовки проектной документации провести новый конкурсный отбор подрядчика на строительство больницы, а затем проводить отбор подрядчиков для поставок и эксплуатации оборудования. Помимо этого, подрядчики не будут мотивированы в высоком качестве выполненных работ, потому что не они впоследствии будут эксплуатировать объект.

Зачастую из-за низкого качества работ по проектированию по госзакупкам приходится осуществлять перепроектирование, а из-за нарушений при строительстве или банкротства подрядчика вместо новой больницы государство получает лишь недострой, с которым ничего не поделаешь — приходится проводить новый конкурс и отбирать нового подрядчика. По данным Счетной палаты РФ, на начало 2019 года в России числилось 62 000 объектов недостроя на 4 трлн рублей. Стоимость создания ряда объектов за годы их простоя выросла более чем в 2 раза.

Выгодно отличается от госзакупок механизм реализации инфраструктурных проектов на основании ГЧП. В первую очередь речь идет о концессиях. Концессионные соглашения регулируются отдельным федеральным законом, действующим с 2005 года, на основании которого реализованы тысячи проектов, в том числе десятки многомиллиардных, на федеральном и региональных уровнях: строительство и эксплуатация участков Центральной кольцевой автодороги, реконструкция участков магистрали М-3 «Украина», создание современных онкодиспансеров в Балашихе и Подольске и многие другие крупнейшие в истории современной России инфраструктурные проекты.

Отличие концессий от иных форм ГЧП в более проработанном и апробированном с юридической точки зрения механизме реализации проектов. Помимо Закона о концессионных соглашениях, в России с 2015 года действует Закон о ГЧП, регулирующий неконцессионные формы ГЧП, в которых частному партнеру принадлежит собственность на объект ГЧП (в концессиях собственность сохраняется за государством, а у инвестора есть лишь права владения и пользования объектом). Но количество реализованных по Закону о ГЧП крупных проектов исчисляется единицами, потому что пока для них не хватает ни юридической, ни правоприменительной базы. Например, в большинстве субъектов РФ не проработан механизм оценки сравнительного преимущества по сравнению с госзакупками. Поэтому в ближайшее время реалистично говорить о реализации новых инфраструктурных проектов именно по концессионной модели.

Перечислим главные факторы, выгодно отличающие концессии от госзакупок:

  • концессионер ответственен за реализацию проекта на всех этапах: проектирование, строительство (или реконструкция), эксплуатация; он заинтересован в высоком качестве объекта, ведь именно ему впоследствии нужно будет его эксплуатировать;
  • концессионер инвестирует собственные средства в проект (иногда только свои, иногда собственные и заемные), снимая нагрузку с бюджета;
  • концессионер делит часть рисков с концедентом (государством или регионом): например, риск неполучения прибыли от реализации коммерческих услуг на объекте;
  • наконец, один из главных факторов для создания качественных объектов медицинской инфраструктуры на сегодня: концессионное соглашение можно заключить за небольшой срок в случае реализации проекта на основании частной концессионной инициативы (ЧКИ).

Это работает так: инвестор разрабатывает пакет документов в составе ЧКИ (проект концессионного соглашения, заявку на ЧКИ и другие сопутствующие документы), затем уполномоченный орган рассматривает этот пакет в течение не более 30 дней либо быстрее. В случае согласования ЧКИ на предложенных инвестором условиях она публикуется на официальном сайте торгов, и если за 45 дней не поступило заявок о заинтересованности в реализации проекта от третьих лиц, с инициатором проекта заключается концессионное соглашение без конкурса.

Таким образом, всего за несколько месяцев можно заключить концессионное соглашение для создания сложного объекта инфраструктуры: больницы, транспортного или другого объекта. При этом не нужно отбирать отдельных подрядчиков на разные этапы проекта, не нужно вкладывать 100% от стоимости проекта из государственных средств, риски некачественной или несвоевременной реализации проекта падают, нагрузка на бюджет не увеличивается. Помимо государства, качественное и своевременное выполнение работ контролируют кредиторы концессионера, заинтересованные в успехе проекта.

Конечно, в современной России и так реализуется или готовится к реализации немало концессионных проектов, в том числе в здравоохранении: в Иркутской области создается радиологический корпус Восточно-Сибирского онкологического центра, а в Бурятии — центр ядерной медицины, проведен конкурс на строительство Камчатской краевой больницы. Но этого недостаточно, и, к сожалению, не все регионы пока освоили этот инструмент. Нередко проекты срываются из-за некачественного юридического сопровождения.

Еще более распространены случаи, когда чиновники не запускают тот или иной проект из-за  того, что не знакомы со спецификой концессионного законодательства и опасаются рисков того, что на проект обратят внимание антимонопольные или правоохранительные органы и оспорят заключение соглашения. В нашей практике сейчас есть такой случай.

У субъекта РФ, название которого мы не будем называть из соображений конфиденциальности, остро стоит потребность в создании новой инфекционной больницы, средств на ее создание в бюджете не хватает, как и времени на отбор подрядчиков в рамках госзакупок. Все говорит о том, что целесообразнее всего привлечь частного инвестора на основании ЧКИ: так можно будет найти недостающие финансы и сократить время на конкурсные процедуры с учетом того, что вряд ли иные инвесторы будут претендовать на проект из-за удаленности региона и что в этом случае соглашение можно будет заключить с инициатором проекта без конкурса. Уже есть заинтересованный инвестор, готовый разработать ЧКИ в оперативные сроки (в течение 1,5-2 недель). Но регион не решается начать процесс из-за незнакомства со спецификой ГЧП и отсутствия опыта в этой сфере.

Судя по всему, из-за пандемии регионам придется быстрее осваивать механизмы ГЧП и учиться эффективнее использовать их для оперативного создания новой инфраструктуры в здравоохранении и других сферах. Нестандартные времена требуют нестандартных решений.