Два чиновника по цене трех: что стоит за объявленной правительством административной реформой

Фото  Дмитрия Астахова / POOL / ТАСС
Фото Дмитрия Астахова / POOL / ТАСС
Недавнее заявление Михаила Мишустина об административной реформе, возможно, следует рассматривать лишь как разогрев перед выступлением хедлайнера — карандашный набросок системной административной реформы вкупе с реформой государственной гражданской службы, считает директор аналитического центра «Форум» Александр Брагин

На еженедельном совещании с вице-премьерами 16 ноября Михаил Мишустин дал старт очередному раунду административной реформы. Предложено закрепить своего рода стандарт численности структурных единиц в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти (отделов, управлений, департаментов). Установлено, сколько таких департаментов или управлений должен курировать заместитель руководителя органа власти — как минимум два. Устанавливаются нормативы численности обеспечивающего персонала (административных и хозяйственных служб). Все эти шаги должны упорядочить неоднородность текущих структур ведомств и способствовать сокращению числа структурных единиц, а следовательно, и штатной численности. В центральных аппаратах штат должен сократиться на 5%, а в территориальных органах, где трудится основная масса чиновного люда, — на 10%. Общее сокращение должно составить порядка 35 000 человек по всей стране. 

Попытка Мишустина: как правительство решило уменьшить число чиновников без массовых сокращений

Хватит ли нам чиновников?

Как именно возьмутся руководители ведомств за поставленную перед ними задачу, еще предстоит увидеть. Возможно, кто-то решит сократить чуть больше в центральном аппарате и поменьше — на местах, или наоборот. Зачастую подобные кампании начинаются с запева: «Куда же нам еще сокращаться, нам прибавлять надо, ибо и так с трудом справляемся». Что иногда в самом деле правда.

Не буду ввязываться в спор о том, избыточна ли численность госаппарата в России. Короткий ответ: смотря где. С учетом масштаба страны и численности населения наш госаппарат далеко не самый большой. Более того, у нас роль государства и количество его функций местами зашкаливают. А численность госслужащих находится в прямой зависимости от функций. Вопрос не в численности аппарата, а в эффективности его работы. 

Запасной план: где работают бывшие госслужащие

В материалах правительства указывается, что резать будут не по живому, а в основном за счет вакансий, доля которых довольно значительна. Здесь надо заметить, что вакансии зачастую образуются из-за сложностей с набором сотрудников. Несмотря на распространенное представление об ажиотажном интересе к госслужбе, в некоторых органах власти в регионах сохраняется очень высокая ротация, и найти квалифицированные кадры на невысокие зарплаты непросто. Однако нередко вакансии поддерживаются и ради того, чтобы иметь возможность распределить часть общего зарплатного фонда среди занятых позиций. Так у руководителей ведомств появляется возможность регулировать оплату труда тем, кто работает. 

Объявленные параметры реформы предлагают вакансии сократить, а фонд оплаты оставить. Возникает резонный вопрос: и в чем тогда смысл объявленного действа?

Как принято говорить — во-первых, это красиво, то есть хорошо выглядит в глазах населения. Чиновников сокращать — дело всегда полезное, как кажется людям. Но, очевидно, этот имиджевый ход — не самоцель, а попутный продукт. Внятного публичного ответа на вопрос, зачем сокращать людей, оставляя зарплатный фонд в неприкосновенности, в выступлении премьера и материалах правительства пока не нашлось. Там сказано: «в целях повышения эффективности работы». Однако по формуле эффективности в знаменателе не численность, а затраты, а они не меняются. 

Очевидно, что в условиях текущего момента средства бюджета приходится экономить. На самом деле некоторая экономия все же произойдет, поскольку оплата труда периодически индексируется, а базовая часть по сокращаемым вакансиям выплачиваться точно не будет. Таким образом, вероятно, удастся выиграть несколько миллиардов рублей. Кроме того, решения федерального центра волнами расходятся по регионам. Сигналы будут услышаны, и можно надеяться на такие же шаги в отношении региональных органов власти, а там и муниципальных. Везде есть вакансии, некоторый объем «запаса неэффективности». Так и наберется с миру по нитке.

Вопрос качества

Правильно ли оставлять фонд оплаты сокращенному составу? Да. Дело в том, что зарплаты чиновников часто проигрывают рынку и влияют на кадровый переток и, соответственно, на качество сотрудников, а в конечном итоге — на качество госуслуг для людей и принимаемые регуляторные решения для бизнеса. 

Что бы кто ни говорил, но текущие уровни оплаты труда, к примеру, рядовых инспекторов некоторых контрольно-надзорных органов крайне низки. Сотрудники проверяемых компаний получают часто в разы больше. При этом ответственность у инспектора тоже часто в разы больше, в том числе и уголовная. Надо приводить такую оплату «в чувство»?  Надо.

Но дело также не в самом фонде оплаты, а в его структуре. Сколько составляет фиксированная часть и сколько переменная?  Влияют ли результаты работы на переменную часть? Определены ли показатели результативности? Если да, то у руководителя появляется маневр премировать лучших за измеримый результат, а не раздавать всем среднюю. Так что решение о сохранении фонда оплаты труда — верное.  

Забытое слово «секвестр»: на что не хватило денег правительству

Будет ли эта реформа отличаться от всех предыдущих? Попытки сокращений были и раньше. Резали в последние годы одной шашкой — 10% везде. Урезания потом, правда, превращались в вакансии, а кто политически «помощнее» — получал исключения в силу соображений безопасности страны и необходимости реализации многочисленных функций. Кто-то даже отдельными решениями в итоге увеличивал штатную численность. 

У Мишустина и команды уже есть опыт реализации структурных преобразований в ФНС. Временные рамки реформы заданы очень технократично: меньше чем за неделю органы власти должны рассказать правительству, как они планируют выполнять эти решения применительно к себе, а специальная подкомиссия должна это подтвердить или установить спецусловия до 11 декабря, приняв во внимание особенности работы органа власти. Темп жесткий, но выполнимый. На реализацию — еще 3 месяца, до 1 апреля.  

Кульминация или увертюра?

В целом пока нельзя сказать, что это революция или даже реформа. Для этого предложениям правительства не хватает системности и масштаба. Пока это лишь попытка «поджать» госаппарат, который многим представляется раздутым. В любом случае это выглядит или как очередное арифметическое упражнение, или как разогрев к некой будущей реальной реформе. 

Дело не в количестве госслужащих в центральных аппаратах и территориальных органах, не в количестве замов. Гораздо важнее другое: сколько функций выполняет то или иное ведомство и сколько реально требуется людей, чтобы их выполнить, да еще и качественно?  Каковы удельные затраты на выполнение одинаковых функций у двух ведомств? Почему они отличаются?  Таких расчетов всерьез никто не делал.  

А функции ведомств множатся. Административные реформы Козака и Собянина в первом десятилетии 2000-х стремились отсечь ненужные функции, но они, как головы Лернейской Гидры, отросли и удвоились. Иногда это происходило с подачи самих ведомств, которые могущество свое меряют этими функциями и штатной численностью, но нередко — с подачи законотворцев, которые в порыве регулирования добавляют государству в лице его ведомств новые и новые функции. Вроде бы в планах аппарата правительства есть ревизия функций, и многие из них могут быть отменены, но эта часть реформы пока не анонсирована.

Контрольная угроза: почему бизнесу невыгодна административная реформа

Нельзя не отметить, что численность служащих в федеральных органах исполнительной власти — это верхушка айсберга. Скрытая часть — это так называемые подведы: бюджетные учреждения, различные НИИ, всяческие центры и агентства. Там попроще и со штатным расписанием, и с оплатой труда. Некий массив информации о таких структурах должен собираться в Минфине, однако они пока системному реформированию не подвергались и публичных данных о них нет. Между тем они тоже содержатся на средства налогоплательщиков, но про затраты на их содержание обществу мало известно. Они часто служат тем местом, куда плавно перетекают сокращенные кадры из реформируемых органов власти, а иногда выполняют те самые обеспечивающие функции вместо сокращаемых сотрудников федеральных органов. Ведь выполнение множащихся функций и задач никто не отменял, а кем их выполнять? И тогда от перестановки мест слагаемых сумма по-прежнему не меняется. Эту часть картины также следует включать в периметр реформы.

Можно сколь угодно долго сокращать численность (включая даже «подведы»), но пока госмашина продолжит жить в «порученческом» режиме, переварить качественно этот объем ни текущая, ни тем более сокращенная численность не в состоянии. Возможно, в период работы команды Мишустина общее количество поручений в целом уменьшилось, но объективных данных для этого нет. Использование инструментов стратегического планирования, фокус на национальных проектах, установка «фильтров» внутри правительства на выпуск новых поручений должны повлиять на «порученческий» вал. Снять его полностью нельзя, но уменьшить можно. А это напрямую связано с численностью госслужащих, ибо поручения множат текущий функционал с высокими мультипликаторами.

KPI от отчаяния. Что не так с оценкой работы чиновников

Не менее важен вопрос компетенции тех, кто работает на госслужбе. А это уже система отбора, прозрачные конкурсы, четкие квалификационные требования, постоянное развитие и современные программы обучения, другая система мотивации. И не только денежная, хотя и она тоже. Помимо оплаты, нужны системы ротаций и карьерные лифты, социальные пакеты, увязка мотивационной части с результатом работы органа власти и т. д.  Все это должно сделать госслужбу по-настоящему привлекательным работодателем, чтобы туда стремились лучшие: за развитием, за профессиональным ростом, за возможностями и достойным вознаграждением, с целью сделать жизнь граждан страны лучше. 

И да, государство как работодатель должно быть конкурентоспособным. А значит, должны появиться другая управленческая культура, ценности, этика.  Все это, как в компьютерной игре, уже следующий уровень, на который пройти непросто. Но можно — если вам действительно интересно играть.  

Однако вернемся в сегодняшний день: вопрос «зачем?» пока повис в воздухе, ибо внятных объяснений не дали. Однако остались ощущение и надежда, что вчерашнее громкое заявление премьера — это разогрев перед выступлением хедлайнера, карандашный набросок системной административной реформы вкупе с реформой государственной гражданской службы, полотно которой будет колористичным и масштабным. Без такой реформы, боюсь, все реляции про торжество нацпроектов, опережающий рост экономики, улучшение инвестклимата, повышение качества госуслуг и жизни людей останутся реляциями. Ибо они во многом зависят от количества и качества людей, которые составляют движущий мотор государственной машины.

Мнение автора может не совпадать с точкой зрения редакции

Дополнительные материалы

Миллиарды во власти: участники списка Forbes среди богатейших госслужащих и депутатов