Липосакция аппарата: зачем России административные реформы

Фото Дмитрия Астахова / POOL / ТАСС
Михаил Мишустин Фото Дмитрия Астахова / POOL / ТАСС
Идея правительства повысить эффективность госуправления путем сокращения числа чиновников на 5-10% за счет незанятых вакансий у многих вызвала скепсис. Но это лишь часть проблемы: цель и смысл административных реформ в новейшей истории России гораздо шире урезания штатов, и все прежние попытки решения этой проблемы говорят о том, насколько недооценена ее глубина и серьезность для будущего страны, считает руководитель Центра исследований идеологических процессов Института философии РАН Александр Рубцов

В центре внимания нового раунда административной реформы — очередной план оптимизации госуправления за счет сокращения числа чиновников. На идею тут же набросились: чего можно добиться, сокращая на 5-10% не чиновников и даже не деньги, а и без того пустые вакансии? Арифметические выкладки критиков свидетельствуют, насколько общественность (а возможно, и правительство) склонна упрощать проблему оптимизации работы госаппарата.

Опыт показывает, что после сокращений аппарат всегда восстанавливается, как сброшенный хвост у ящерицы. Но такого рода неудачи не самая глубокая из проблем административных реформ. Для институциональных преобразований как таковых сокращение аппаратов не самоцель: если бы можно было достичь уменьшения административного прессинга, не уменьшив, а увеличив число чиновников хотя бы и вдвое, это следовало бы сделать. Просто надо соотносить цели и средства, удерживая в поле зрения общие контуры уже явно перезревших преобразований.

Масштабы бедствия

Словами «административная реформа» всуе лучше не бряцать — они все еще ко многому обязывают. Начиная с 2000-х это ядро общей стратегии дерегулирования, о которой сейчас говорят глухо, почти как о либерализации. Однако проблема осталась, и слова «обуза», «балласт», «тормоз» — лишь самые мягкие из ее характеристик. Вот как виделась эта проблема в уже далеком 2005 году: «Мы то и дело обнаруживаем <...> откровенный рэкет со стороны государственных структур. Многим чиновникам кажется, что так будет всегда <...> Должен их огорчить. В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии» (цитата из президентского послания 2005 года).

Если кто-то думает, что проблема решена или рассосалась, должен их огорчить. С тех пор прошло 15 лет и три президентских каденции. Дело уже давно не только в самой болезни, но и в целом букете тяжелых осложнений — экономических, технологических, криминогенных, а в итоге и политических.

Непобедимая коррупция: во сколько она обходится обществу и как ее лечить

Административный харассмент гарантирует отрицательный рост экономики и нулевую конкурентоспособность, бегство бизнеса и капитала, мозгов и делового актива. Избыточное, мутное регулирование влечет за собой полный провал с защитой от катастроф и безопасностью в целом: привычно откупаясь от абсурдных претензий чиновников, люди перестают выполнять даже те требования, выполнить которые вполне реально. В итоге можно забыть о модернизации, о преодолении технологического отставания и о самой «смене вектора развития». В 2012 году на расширенном президиуме Госсовета, посвященном «национальным целям и стратегическим задачам», Владимир Путин заявил, что, следуя инерционному сценарию, мы «не сможем обеспечить ни безопасность страны, ни ее нормального развития, подвергнем угрозе само ее существование». Это и есть цена вопроса глубокой институциональной реформы.

История первой попытки

Стратегию дерегулирования формируют два блока: во-первых, административная реформа и, во-вторых, реформа технического регулирования (ТР) — то есть всей совокупности обязательного нормирования, допуска на рынок, государственного контроля и надзора. Техрегулирование — это фактически половина всей регулятивной нагрузки, система норм, которую можно приравнять к «техническому бюджету страны». С другой стороны, административная реформа — это не просто снижение аппаратного поголовья и рисование квадратиков министерств и ведомств, а кропотливая работа по расчистке функций органов госуправления.

Первым и заведомо половинчатым актом дебюрократизации стал принятый в 2001 году Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Он затрагивал только процедуры, но не содержание регулирования. Однако борьба с бюрократией возможна лишь по всему фронту — иначе это как приватизировать десять метров государственной границы. Закон же оставлял открытыми 9/10 линии соприкосновения бизнеса и бюрократии, поэтому ссылки на него в общении с регуляторами имели типовой ответ: «Еще слово — и все будет в два раза дороже».

Контрольная угроза: почему бизнесу не выгодна административная реформа

Достраивать оборону начал Закон «О техническом регулировании». Он вводил принципиально новую систему техрегламентов, призванную упорядочить и в разы сократить количество обязательных норм, отделив их от добровольно-рекомендательных стандартов, как это и принято в мире.

Реформа ТР предопределила принципы и алгоритмы первой административной реформы (2003-2005 годы). Эти проекты, составившие функциональную пару, не сеяли иллюзий и не обещали преодолеть все преграды в кавалерийском аллюре. Планировалась методичная ревизия массива технических норм и административных функций, в общей идеологии и со сквозными методиками. О том, как эти проекты превращались сначала в псевдо-, а затем и в контрреформу — разговор отдельный, однако об итогах можно догадаться уже по тому, что перед страной сейчас и в том же объеме стоят все те же два блока задач.

На этот раз, правда, они появились на авансцене в обратном порядке: сперва реформирование норм, потом — аппарата. Инициативе Мишустина предшествовала уже слегка подзабытая «регуляторная гильотина» Медведева. Идеологически и функционально это все та же пара: «сервисный блок» Мишустина в идеале укорачивает на голову отряд исполнителей процедуры, а «гильотина» — сами требования и нормы. Сейчас это не называют дерегулированием (или даже дебюрократизацией), чтобы не пугать дирижистов (сторонников политики активного вмешательства в управление экономикой со стороны государства. — Forbes), но суть либерализации сохраняется.

Начиная с мизерного сокращения вакансий, Мишустин сулит в будущем радикальное сжатие всей этой безумной машины в компактный модуль. Однако есть опасения, что раньше этого мы увидим Рогозина на Марсе. Поэтому с самого начала необходимо проанализировать опыт создания и эксплуатации медведевской «гильотины» — уже запущенной части той же самой схемы.

Поломка механизма

Вопреки расхожему мнению, доктор Гильотен, анатом и друг Робеспьера и Марата, вовсе не был изобретателем названной его именем машины — он вообще был против смертной казни и всего лишь предложил использовать этот более гуманный инструмент обезглавливания как альтернативу тупому топору палача. Нашу «гильотину» Медведев тоже сперва разрекламировал как особо гуманное орудие отсечения всего лишнего, гарантирующее экономический рывок, и получил высочайшее одобрение. После ураганного отделения «чистых» норм от «нечистых» «гильотина» должна была упасть, разом отменив все лишнее прямо с нового, 2019 года.

Но прибор ожидаемо переклинило. Теперь реформаторы вынуждены с кусками старой нормативной базы подниматься к этому ножику на шатающейся стремянке и что-то выпиливать на весу. Сначала на порядок промахнулись с количеством нормативных актов — Медведев говорил о 9000, тогда как этих тысяч оказались сотни. Затем решили за полгода разделить все требования на сохраняемые, пересматриваемые и отменяемые и, не мучаясь с липосакцией, слепить что-то новое из признанного приемлемым.

«Отрезать — не пришить». Этот принцип хирургии не работает в регулировании экономики и бизнеса, когда оставить нужное или отменить лишнее — задача аналитически и даже юридически одна и та же. Решить ее хотя бы в первом приближении означало бы сделать 80% работы по написанию всех технических регламентов — того самого «технического бюджета страны», который до сих пор так и не состоялся. Непонятно, с чего вдруг это должно получиться именно сейчас, а не в начале 2000-х —  куда более комфортных условиях, с финансируемой правительственной программой разработки регламентов и с десятками максимально авторитетных экспертных советов при администрации президента, объединявших аппарат, бизнес и независимую экспертизу.

Теперь «гильотину» обещают к весне заменить единым реестром требований, собранных не по профилю ведомств, как раньше, а по видам деятельности. Министр экономразвития Максим Орешкин так представил «новый» подход: «Если раньше шли от требований ведомств (пожарной инспекции, СанПиН и пр.), то теперь требования будут классифицированы по видам бизнеса: ресторанный, отельный и т. д. Если предприниматель хочет открыть новый бизнес <...>, то он должен видеть все требования <...>, а также понимать, какие из них носят обязательный характер, а какие — рекомендательный».

Ровно 20 лет назад этот «новый» подход в реформе ТР назывался субъект-ориентированным. В самом деле, чтобы из общей свалки отобрать относящиеся к тебе нормы, надо на каждом предприятии держать доктора юридических наук, и то не каждый справится. Но чтобы централизованно разобрать все это по видам бизнеса, придется сперва выстроить первичный реестр — единую систему самих видов деятельности. Сказать про «отели и рестораны» легко, но куда труднее классифицировать и покрыть общими принципами и подходами производство пива и молока, хлеба и зрелищ, холодильников и автомобилей, медицинские и ритуальные услуги, космос и связь. Прошлый опыт рабочей группы экономического управления президента показал, что такой реестр напрямую из общих классификаторов (ОКОНХ, ОКВЭД и т. п.) не выводится.

Два чиновника пор цене трех: что стоит за объявленной правительством административной реформой

Разбирая требования по видам бизнеса, реестр тут же захлебнется в бесконечных повторах одних и тех же инвариантных норм, общих либо для всех видов деятельности, либо для их больших групп. Чтобы избежать дублирования, в реформе ТР инвариантные нормы были вынесены в так называемые общие, макроотраслевые и межотраслевые регламенты. Без такой вертикально развитой архитектуры организовать массив норм просто невозможно. Начальство уже обозначило приоритеты: сначала оптимизировать требования пожарные, санитарно-эпидемиологические, экологические и т. п. Фактически это означает рецидив ведомственной логики, вернуться из которого к идее организации норм по видам деятельности практически нереально.

Еще труднее состыковать куски реестра с уже принятыми техническими регламентами, особенно имеющими законодательный статус, либо принятыми постановлениями правительства и указами президента. Решения реестра в этом смысле административно слабее, а потому при желании их просто игнорируют. Спасать дело предлагается спорадическими жалобами наверх от РСПП, ТПП и пр. — на этом пути системная работа и вовсе разваливается.

Перспективы светлые, но мутные

На фоне этих почти двухлетних попыток затяжного «гильотинирования» Мишустин выглядит как жесткий реалист и прагматик. В плане сокращения аппарата он ставит задачи, решаемые формально и быстро, как в «ночь длинных ножей». Однако общая задача совсем другого порядка — кардинальное уменьшение административного давления на экономику. Это требует слаженного действия всех элементов реформы: «сервисного блока», «гильотины», реестра и регламентов. Но в такой конструкции недоработки каждого из этих направлений будут мультиплицироваться и выхолащивать общий результат. Это означает новый этап гонки по кругу — по граблям.

Попытка Мишустина: как правительство решило уменьшить число чиновников без массовых сокращений

Проблема в том, что каждый новый отважный руководитель выступает со своим проектом, как одинокий герой, — так, будто до него этим никто не занимался и истории подобных реформ вообще не существует, в том числе в России. Другая сторона этого гордого одиночества — строительство системы управления реформой так, будто вертикаль власти только и мечтает в темпе реализовать эти самоубийственные для нее предначертания. В действительности каждая серьезная институциональная реформа проходит в России в режиме подлинной войны за государство — еще холодной, но уже гражданской, в том числе разделяющей и структуры самой власти.

Критиков с калькуляторами, ставящих под сомнение эффективность сокращения пустующих ставок с сохранением зарплатного фонда, быстро осадили: «Все эти сокращения, в том числе и предлагаемые в настоящее время, целесообразны уже хотя бы потому, что они ограничивают рост численности госслужащих. Но параллельно с сокращениями множились полномочия ведомств, а вслед за ними продолжался рост численности чиновников. Но без периодических сокращений этот рост за десятилетия был бы значительно большим», — сообщил профессор РАНХиГС Владимир Южаков. Поскольку на этом скоротечная полемика затихла, обычный скептик решит, что правительство и его консультанты поняли, что эту войну им не выиграть, и не видят другого пути лечения болезни, кроме паллиативных мер.

Мнение автора может не совпадать с точкой зрения редакции

Дополнительные материалы

Новые хозяева Белого дома: кто вошел в правительство Михаила Мишустина