Экономисты указали на неэффективность дотаций для сглаживания неравенства регионов

Методика распределения дотаций для выравнивания бюджетного неравенства регионов почти полностью себя исчерпала. К таким выводам пришли авторы исследования «Выравнивание бюджетной обеспеченности российских регионов: иллюзия или реальность?» Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Российской академии наук (СО РАН), с которым ознакомился Forbes. 

Механизм в современной редакции существует с 2005 года, он призван сглаживать сильные различия в бюджетной обеспеченности между субъектами. Показатель рассчитывается как соотношение индексов налогового потенциала и бюджетных расходов. Например, в трех самых богатых регионах в 2024 году — Ямало-Ненецком автономном округе, Москве и Сахалинской области — показатель составил 2,994, 2,485 и 2,170 соответственно, а в трех самых бедных — Ингушетии, Тыве и Чечне — 0,250, 0,265 и 0,279. 

Помощь со стороны федерального бюджета регионам выделяется на безвозмездной основе. Поддержку оказывают по различным каналам с использованием разнообразных инструментов, один из которых — дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Де-юре дотации выделяют без возврата и точной цели, но де-факто регионы должны их использовать в определенных направлениях, в том числе для выплаты бюджетных долгов, сдерживания цен, поддержки производства и т. д. 

Согласно методике распределения дотаций, эффект измеряют после выделения выплат, сравнивая показатели дотируемых регионов со «старым» средним показателем по стране (то есть до распределения). Авторы исследования отмечают, что такой подход «затрудняет возможность корректно сопоставлять показатели бюджетной обеспеченности в региональном разрезе до и после распределения дотаций». Поэтому в своей работе они использовали рассчитанные на данных Минфина показатели, получившиеся после предоставления дотаций конкретному региону относительно новой средней величины по стране. 

В исследовании была рассмотрена динамика коэффициента разброса показателей бюджетной обеспеченности по регионам — до и после выделения дотаций с 2001 по 2024 год. После выплат разброс показателей заметно сокращается, и в большинстве случаев разница значений коэффициентов составляет порядка 10 п. п. До 2014 года включительно наблюдалась тенденция к сближению показателей, в 2015–2021 годах наступила своеобразная стабильность. Стабилизация и даже рост дифференциации показателей как до, так и после распределения дотаций «свидетельствует, по-видимому­, о достигнутых пределах выравнивания в рамках сложившейся схемы», говорится в исследовании. В 2022 году разброс снова вырос и теперь фиксируется «крайне неустойчивое движение коэффициента». 

Причем даже на пике эффективности дотаций разрыв между регионами полностью не исчез. По данным исследования, после всех выравнивающих выплат бюджетная обеспеченность самых слабых регионов оставалась лишь на уровне 65–68% от среднероссийского, тогда как до выравнивания могла падать до 20% от среднего. Разница, например, между Москвой и Ингушетией — 4,3 раза — хоть и сократилась благодаря дотациям (без учета дотаций — 11,6 раза), но все еще сохранялась. «Это свидетельствует о том, что инструмент дотаций хоть и сгладил самые крайние диспропорции, но не сумел устранить устойчивое отставание многих регионов», — отметила директор исследовательского центра «Аналитика. Бизнес. Право», доцент кафедры мировых финансовых рынков РЭУ Венера Шайдуллина. Выравнивание достигло некоторого плато, поэтому утверждение авторов работы о практическом исчерпании эффекта дотационного механизма к середине 2010-х выглядит обоснованным, считает эксперт. 

Кроме того, основания для сближения или расслоения показателей связаны не столько с политикой выравнивания, сколько с другими причинами. В частности, во многом это зависит от налогового потенциала. Для иллюстрации авторы исследовали соотношение вариаций налогового потенциала и бюджетной обеспеченности. За исключением 2021–2024 годов динамика кривых оказалась близкой: до 2014 года значения коэффициента вариации обоих векторов сокращаются, в 2015–2020 годах они меняются незначительно. Так, «тренд системного сближения или расслоения показателей бюджетной обеспеченности до распределения дотаций и после в течение примерно двух десятилетий (до 2021 года) обусловлен преимущественно региональными структурными сдвигами налогового потенциала», делают вывод авторы исследования.

«Дотации на выравнивание минимизируют разрыв между регионами с наибольшей и наименьшей бюджетной обеспеченностью. Механизм справляется со своей задачей. Средства направляются в первую очередь на исполнение регионами социальных обязательств, — заявили Forbes в Минфине. — Кроме того, работают и другие механизмы для выравнивания в межбюджетных отношениях. Среди них — индивидуальные программы социально-экономического развития отдельных регионов, госпрограммы развития отдельных стратегических территорий, а также национальные проекты. Различия в бюджетной обеспеченности между десятью наиболее и десятью наименее обеспеченными регионами сократились в 2024 году до 2,8 раз (только с учетом дотации на выравнивание) и до 2,4 раз (с учетом остальной поддержки регионов из федерального бюджета». 

Изменения в вариации после 2021 года связаны с санкционным шоком для российских регионов, говорит доцент факультета экономических наук НИУ ВШЭ Анна Федюнина. Это разрыв устоявшихся цепочек создания стоимости и их трансформация, переориентация бизнеса: частично — на локальный рынок, частично — на рынки дружественных стран. Регионы с высокой зависимостью от внешней торговли, в особенности ориентированные на рынки стран Евросоюза, с активным присутствием бизнеса из стран ЕС и США пострадали сильнее, пояснила экономист. Сказалось и существенное усиление госрасходов в сфере оборонной промышленности и на социальные выплаты.

В исследовании СО РАН также отмечается, что интерес к мере поддержки в виде дотаций на выравнивание слабеет: доля дотаций на выравнивание по отношению к безвозмездным перечислениям от бюджетов других уровней сократилась примерно с 45% в среднем за 2002– 2005 гг. до 33% в 2015–2017 гг. и до 22% в 2019–2023 гг. 

«Это можно рассматривать как хороший индикатор того, что федеральный центр реже использует этот инструмент и сместил акценты в межбюджетных отношениях», — отметила Анна Федюнина. Этому есть несколько объяснений. Дотации могут снижать стимулы для регионов в повышении эффективности своих расходов и в наращивании налоговой базы, а кроме того, инструмент постепенно трансформируется в обусловленные трансферты — с целевым назначением, сказала она. 

В 2021–2023 гг. произошел рост налоговых и неналоговых доходов регионов на фоне экономического подъема, добавляет директор научно-исследовательского центра пространственного анализа и региональной диагностики ИПЭИ РАНХиГС Дмитрий Землянский. А с 2022 года появился еще и дефицит кадров, который повлиял на рост поступлений НДФЛ, заключил он.