Невозвратная доля: как Евросоюз обосновал изъятие доходов от российских активов
Совет ЕС принял 21 мая регламент 2024/1469, которым внес очередные изменения в действующий регламент 2014 года «Об ограничительных мерах в связи с действиями России по дестабилизации ситуации на Украине». Новый документ позволяет дважды в год направлять прибыль от замороженных в европейских депозитариях активов России на военную поддержку Украины. Как европейские власти обосновали это решение и насколько их аргументы соответствуют международному праву?
Ослабление иммунитета
ЕС ссылается на резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (ГА), осуждающие действия России на Украине, — в частности, на резолюцию ES-11/1, принятую 2 марта 2022 года, и резолюцию ES-11/4, утвержденную 12 октября 2022 года. Ранее ЕС ссылался на то, что, помимо Устава ООН, Россия нарушила своими действиями также заключительный акт Хельсинкского совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года, Парижскую хартию для новой Европы 1990 года, Будапештский меморандум 1994 года и ряд других международных договоров.
Евросоюз считает, что с началом «спецоперации»* Россия перестала соблюдать ряд основных принципов международного права: суверенного равенства государств, территориальной целостности, нерушимости границ, отказа от угрозы силой или ее применения, а также право государств свободно выбирать для себя меры безопасности.
Россия — далеко не единственная страна, активы которой за рубежом были заморожены. В 1979 году, после победы Исламской революции в Иране, США заморозили хранившиеся у них активы этой страны. В 2021 году такая же участь постигла резервы Центрального банка Афганистана — после прихода к власти движения «Талибан» (запрещено в России как террористическое). Более того, в этом случае дело дошло до попытки использовать замороженные средства — во всяком случае президент США Джо Байден распорядился направить их на выплаты семьям жертв теракта 11 сентября 2001 года. Также в США были в разное время заморожены активы Венесуэлы, Ирака, Ливии и Сирии.
В соответствии с международным обычаем активы центральных банков иностранных государств пользуются иммунитетом от взыскания. Однако практика разных государств далеко не единообразна в том, что касается пределов этих иммунитетов. Эта ситуация отражена в Конвенции ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности. Она была подписана в 2004 году, но еще не вступила в силу, так как не набрала требуемое количество ратификаций. В статье 19 конвенции говорится, что имущество не защищено иммунитетом, если оно используется или предназначается для коммерческих целей, а не для осуществления государственных функций. Правда, из-за специфики операций центральных банков часто трудно определить, совершает ли национальный регулятор сделку как коммерческую или в процессе выполнения функций государства. Некоторые государства, например Германия, считают, что все действия центрального банка, совершаемые в рамках его мандата, осуществляются от имени государства, что означает почти полный иммунитет от обращения взыскания на авуары ЦБ. В США существует опровержимая презумпция: активы ЦБ другой страны служат интересам государства, если только истец не докажет, что конкретные операции с этими активами проводились в коммерческих целях.
Самооборона без оружия
В оправдание своих действий — как по замораживанию авуаров российского ЦБ, так и по использованию доходов от них — ЕС ссылается на право коллективной самообороны, предусмотренное в статье 51 Устава ООН. Интересно, что на ту же статью ссылается и российская сторона в договорах о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, заключенных с ДНР и ЛНР 21 февраля 2022 года.
Государства ЕС считают, что Украина стала жертвой вооруженного нападения, которое не может быть ничем оправдано. При этом Украина призвала международное сообщество поддержать ее самооборону, а также потребовала введения санкций против России. Меры, принимаемые в рамках самообороны, должны быть соразмерны цели, в данном случае это прекращение военных действий. С точки зрения Евросоюза замораживание активов российского ЦБ и дальнейшее распоряжение доходами от них не превысят этот порог соразмерности.
Кроме того, ЕС ссылается на запрет применения силы (части 4 статьи 2 Устава ООН) и на то, что этот запрет является обязательством erga omnes, то есть «по отношению ко всем». Это означает, что государство А не имеет права применять силу к государству Б, и это обязательство государства А действует по отношению не только к государству Б, но и ко всем остальным государствам мира. Этот принцип был сформулирован Международным судом — главным судебным органом ООН — в 1970 году в решении по делу Barcelona Traction. Он подразумевает, что нарушение прав одного государства считается нарушением прав любого участника соответствующего договора.
Этот принцип отражен и в статье 42(b)(ii) Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния — специального документа, разработанного Комиссией международного права ООН. Там сказано: «Государство вправе в качестве потерпевшего призвать к ответственности другое государство, если нарушенное обязательство является обязательством в отношении группы государств, включающей это государство, или международного сообщества в целом, и нарушение этого обязательства носит такой характер, что радикальным образом меняет положение всех других государств, в отношении которых существует обязательство, в том что касается дальнейшего исполнения этого обязательства».
В этой логике любое государство вправе утверждать, что оно является бенефициаром обязательства государства А (не применять силу и не угрожать ею), и принимать контрмеры в случае, если рассматриваемое обязательство возникает перед международным сообществом в целом. Примером здесь мог бы служить договор о разоружении, который работает только в том случае, если все государства выполнят свои обязательства. Таким образом, государства ЕС считают накладываемые на Россию ограничения контрмерами.
Недоверие к судам
Конечно, можно было бы выдвинуть ряд контраргументов против доводов ЕС о правомерности обращения с российскими активами с точки зрения международного права. Например, российская доктрина международного права часто подчеркивает, что резолюции Генассамблеи ООН не являются юридически обязательными. Однако это ничего не меняет в сложившейся ситуации: пока не произойдет глобальная нормализация международных отношений, вряд ли Россия может ожидать, что ее активы будут разморожены. Скорее, можно ожидать усугубления проблем. Теоретически, Россия могла бы попытаться оспорить правомерность действий ЕС — либо в Суде ЕС, либо в Международном суде ООН. Однако для обращения в Суд ЕС у России не хватает доверия к нему. Да и опыт Венесуэлы, пытавшейся оспорить европейские санкции, показывает, что вряд ли решение будет в пользу России.
Что касается разбирательства в Международном суде, то по этому пути пошел Иран. 30 марта 2023 года Международный суд признал, что США при введении санкций нарушили свои обязательства по отношению к Ирану, предусмотренные в договоре двух стран о дружбе, экономических отношениях и консульских правах, заключенном еще в 1955 году. Правда, в том, что касалось резервов ЦБ Ирана, Международный суд счел, что у него нет компетенции рассматривать этот вопрос, так как иранский центробанк не является компанией в том значении, которое содержится в указанном договоре. По сути дела, это привело к отклонению большей части исковых требований Ирана.
В отличие от Ирана у России нет таких международных договоров с США или со странами ЕС, которые создавали бы основание для рассмотрения подобного иска к этим государствам. Правда, Банк России мог бы, со своей стороны, подать иск к заморозившим его активы государствам ЕС в Международный инвестиционный арбитраж, благо еще со времен СССР у нашей страны заключены договоры о защите иностранных инвестиций с большинством государств ЕС, хотя не с самим Евросоюзом и не с США. Однако, судя по тому, что это до сих пор не было сделано, российские власти не очень верят в успех такого иска.
* Согласно требованию Роскомнадзора, при подготовке материалов о специальной операции на востоке Украины все российские СМИ обязаны пользоваться информацией только из официальных источников РФ. Мы не можем публиковать материалы, в которых проводимая операция называется «нападением», «вторжением» либо «объявлением войны», если это не прямая цитата (статья 57 ФЗ о СМИ). В случае нарушения требования со СМИ может быть взыскан штраф в размере 5 млн рублей, также может последовать блокировка издания
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора