История разногласий Дональда Трампа с им же назначенным главой ФРС Джеромом Пауэллом тянется еще с 2018 года, когда тот все-таки запустил цикл повышения ставок в ответ на начатую президентом налоговую реформу. Еще больше Пауэлл разозлил Трампа, когда снижал ставки перед президентскими выборами 2024 года: республиканец решил, что это была форма помощи команде Джо Байдена и Камалы Харрис. А вот после инаугурации, возмущался Трамп, ФРС как отрезало — не хотят снижать ставки, как ни проси, хотя «ЕЦБ вот уже три раза понизил!».
Агрессивные тарифные войны, огромный дефицит бюджета и госдолг, который, по прогнозу Бюджетного управления Конгресса, превысит 100% ВВП уже в 2025 году, заставляют Белый дом бороться за каждый процентный пункт ставки. Трамп уже давно уволил бы Пауэлла и остальных «демократических» членов Совета ФРС, если бы это было так же легко, как поменять министра финансов или главу Госдепартамента. Но параграф 10 Закона о ФРС гласит, что члены Совета управляющих, включая председателя, могут быть уволены только по уважительной причине, которая трактуется юристами как серьезное нарушение или злоупотребление полномочиями.
Объективно и беспристрастно
Поэтому стоит обратиться к истории взаимодействия президентов США с главами ФРС и других юридически независимых агентств. Вот уже 90 лет американское правоприменение в этом вопросе базируется на решении Верховного суда по делу члена Федеральной торговой комиссии Уильяма Хамфри (Humphrey’s Executor v. United States, 1935). В 1933 году Франклин Рузвельт уволил Хамфри за несогласие с политическим курсом администрации. Хамфри отказался уйти добровольно, продолжил ходить на работу и подал в суд. После его смерти в 1934 году наследник продолжил судебное разбирательство, требуя компенсации за оставшуюся часть срока полномочий. В результате суд постановил, что президент не имеет неограниченного права увольнять членов независимых регулирующих органов, если закон прямо ограничивает такие полномочия. Суд особо подчеркнул, что независимость таких агентств — это ключ к их способности исполнять законы объективно и беспристрастно, без политического давления. Этот прецедент используется до сих пор как основа при защите независимости ФРС, Федеральной торговой комиссии, Национального совета по трудовым отношениям и некоторых других агентств.
Однако попытки давления на главу ФРС не прекращались. Например, в 1965 году президент Линдон Джонсон вызвал главу ФРС Уильяма Мартина на свое ранчо в Техасе, чтобы отчитать за повышение ставок. Ричард Никсон оказывал давление на Артура Бернса, что, по мнению ряда экономистов, помешало ФРС принять жесткие меры против инфляции — это как раз тот случай, когда ради своей карьеры глава ФРС пожертвовал независимостью института. Тем не менее реальных попыток нарушить статус-кво в отношении независимых агентств предшественники Дональда Трампа не предпринимали.
А вот действующий президент сразу же после своей инаугурации уволил ряд чиновников, ранее считавшихся защищенными в силу «прецедента Хамфри». Это:
- Гвинн Уилкокс (Национальный совет по трудовым отношениям) — 27 января;
- Кэти Харрис (Совет по защите госслужащих) — 10 февраля;
- Сьюзан Грундманн (Федеральное управление по трудовым отношениям) — 11 февраля;
Альваро Бедойя и Ребекка Слотер (Федеральная торговая комиссия) — 18 марта.
Все они входили в коллегиальные органы с юридической защитой от произвольного увольнения. Все уволенные, конечно, сразу же подали в суд, и их дела с переменным успехом дошли до Верховного суда, который 9 апреля 2025 года отменил решение нижестоящей инстанции и временно позволил президенту уволить Уилкокс и Харрис.
Ожидается, что финальное решение по делу Уилкокс будет вынесено до начала судебных летних каникул. С учетом того, что нынешний состав ВС считается консервативным, а трех его членов — Нила Горсача, Бретта Кавано и Эми Кони Барретт — назначил Трамп, то велик риск отмены или сильного ослабления «прецедента Хамфри». «Если можно уволить меня, не вижу причин, почему нельзя уволить Джерома Пауэлла», — заявила Ребекка Слотер в интервью CNBC. Трамп, впрочем, уверяет, что увольнять Пауэлла не собирается.
Зачем нужна независимость регулятора
За последние полвека было проведено много исследований проблемы независимости центробанков. Вот наиболее значимые из них: вышедшая в 1992 году работа израильского экономиста Алекса Цукермана и его соавторов (Cukierman, Webb and Neyapti), исследование Дэвида Ромелли из Тринити колледжа в Дублине (Romelli, 2024) и недавняя работа Тобиаса Адриана, Ашрафа Хана и Лева Менанда, опубликованная в «Рабочих тетрадях» МВФ (Adrian, Khan, and Menand). Анализировалось множество факторов: от процедуры назначения членов коллегиального руководства и срока их полномочий до способности главы государства увольнять их с должности, от степени финансовой независимости до доступа аудиторов к счетам Центробанка, от направления мандата регулятора (только ценовая стабильность или еще и полная занятость) до допустимости прямого кредитования бюджета. Например, в методологии Ромелли анализируются почти 60 показателей, каждому из которых присваивается значение от 0 до 1 с шагом в зависимости от количества вариантов ответа, что в итоге дает агрегированный средневзвешенный показатель независимости ЦБ — CBIE.
Можно видеть, что уровень независимости ФРС достаточно стабилен на протяжении всего послевоенного периода, но при этом сильно уступает европейским ЦБ (кроме Банка Англии) и даже Банку Кореи и лишь незначительно превосходит этот показатель российского ЦБ и Банка Бразилии. Любопытно, что если президент США получит право увольнять членов Совета управляющих ФРС, то индекс его независимости снизится всего лишь на 0,06, а вот последствия для мировой экономики и финансовых рынков будут измеряться триллионами долларов!
Многочисленные исследования показали, что юридическая, финансовая и административная независимость ЦБ ведет к снижению инфляции в долгосрочном периоде. А также способствует макроэкономической стабильности и в ряде случаев повышает темпы роста экономики. Эта независимость легла в основу модели «монетарного доминирования», согласно которой регулятор с его денежно-кредитной политикой (ДКП) играет ведущую роль в краткосрочном макроэкономическом управлении, действуя независимо от правительств и обеспечивая ценовую стабильность, а бюджетная политика отчасти подчиняется целям ДКП. Кто-то назовет это частью «Вашингтонского консенсуса», предписывающего либерализацию экономики, финансовую стабилизацию и приватизацию собственности.
Однако рекордный рост дефицита бюджета и госдолга, вероятно, приведет к смене модели на «фискальное доминирование», при котором ЦБ подчинен интересам бюджета и не может контролировать инфляцию через свою независимую ДКП. Кстати, призывы к похожему развороту часто звучат и в России. При «фискальном доминировании» финансовое ведомство фактически получает «право вето» на решения центробанка о повышении ставок, что, в свою очередь, грозит рисками стагфляции или даже гиперинфляции. Более того, с каждым кризисом, которых было немало за период действия модели «монетарного доминирования», ФРС все больше теряет контроль над денежным обращением — частный сектор отнимает у нее роль эмиссионного центра.
В книге видного исследователя центробанков и степени их независимости Лева Менанда The Fed Unbound: Central Banking In a Time Of Crisis рассказывается о том, как с середины ХХ века ФРС постепенно разрушала модель функционирования денежного обращения на основе банковского сектора, допустив рост числа «создателей» денег из небанковского сектора. Возвысилась роль фондов денежного рынка, страховых компаний — вспомним спасение AIG во время кризиса 2008 года и иностранных игроков через валютные свопы ФРС с ЦБ развитых стран. В итоге к 2008 году объем небанковского денежного оборота достиг $15 трлн против $7 трлн обычных вкладов и $1 трлн наличности. Интересно, что Менанд предлагает решение проблемы в виде введения цифрового доллара и открытия счетов граждан напрямую в ФРС, а также введения конгрессом «фискальных стабилизаторов» для помощи регулятору в сглаживании экономических циклов.
Поменять расклад
Однако слом любой долгосрочной модели экономического управления, особенно в стране — эмитенте основной мировой валюты, будет сопровождаться хаосом на финансовых рынках, волатильностью валютных курсов и ставок центробанков. Это точно не то, чего хотел бы Трамп в ходе своего «крестового похода» против дефицита торгового баланса США.
Срок полномочий Пауэлла во главе ФРС истекает в мае 2026 года, поэтому президент может просто дождаться осени и запустить процесс выбора нового главы Федрезерва. Но заменить только Пауэлла может быть недостаточно. Если Трамп хочет серьезно влиять на политику ФРС, то ему нужно достаточно срочно, на годовом горизонте, поменять расклад сил в Комитете по операциям на открытом рынке ФРС (FOMC). В составе комитета, на заседаниях которого принимаются решения о ставках, 12 человек: семь членов Совета управляющих и пять глав резервных банков, входящих в ФРС. Чтобы добиться поставленной цели и при этом не ввязаться в сложные юридические споры, вызывающие обвалы рынков, Трамп должен действовать примерно следующим образом.
- Осенью начать утверждение нового главы ФРС и двух членов Совета (взамен тех, у кого истекают полномочия в 2026 году) — так он получает еще трех «республиканцев» при двух уже имеющихся.
- Вести активную работу с региональными главами ФРБ, пять из которых голосуют в Совете. В пятерку всегда входит глава Нью-Йоркского ФРБ, остальные четверо каждый год ротируются. В 2026 году это будут главы ФРБ Кливленда, Филадельфии, Далласа и Миннеаполиса. Напомню, что их избирают в том числе и частные банки соответствующего региона, а затем утверждают на Совете ФРС в Вашингтоне. Крайне важно, что у них у всех истекает пятилетний срок полномочий в феврале 2026-го. То есть Трамп так или иначе получит в будущем году возможность повлиять на большую часть состава FOMC на следующие пять лет.
Пока же можно продолжать давить на Пауэлла гневными твитами.