Спасибо, что продержались. Какое наследие оставило правительство Дмитрия Медведева

Фото Александра Астафьева/POOL/ТАСС
Михаил Мишустин и Дмитрий Медведев Фото Александра Астафьева/POOL/ТАСС
Правительство Дмитрия Медведева заступило на работу 8 мая 2012 года, а 21 января 2020 года был объявлен новый состав министров. Какое наследие оставил медведевский кабинет своим преемникам в Белом доме?

Кажется, что два ключевых элемента — многофакторную макроэкономическую стабильность и пенсионную реформу — вполне можно отнести к сильным результатам работы правительства. Но у принятых решений есть оборотная сторона, в том числе замедленный рост и весьма слабое увеличение средств в руках бизнеса и населения. 

Пенсионная реформа

Начать стоит с самого проблемного и при этом вполне предсказуемого шага. Увеличение пенсионного возраста начиная с 2019 года — давно обсуждавшаяся к тому времени реформа и при этом крайне непопулярная в любой стране, где бы ее ни проводили. Кажется, что она не привела к существенному улучшению потенциала роста экономики, скорее несколько замедлив сокращение рабочей силы из-за старения населения. Зато она купила Пенсионному фонду около 25 лет стабильности: скорее всего, до 2045 года мы не увидим слишком больших сложностей с дефицитом пенсионной системы.

Насколько это необходимый шаг на фоне профицитного бюджета? Все-таки в 2019 году он составил 1,8% ВВП, что завоевало России примерно 15-е место в мире. Но надо понимать, что трансферт в ПФР из федерального бюджета составляет порядка 3% ВВП, то есть полной сбалансированности доходов и расходов ПФР не будет даже после реформы. Пенсии же будут индексироваться чуть выше инфляции, хотя и ненамного. Проблема с дефицитом пенсионных фондов не уникальна для России: это стандартная сложность стареющего мира. Например, в Нидерландах уже вынуждены снижать пенсии.

Хорошо или плохо это для экономики? Нейтрально. Снижение числа лет получения пенсии будет частично компенсироваться вовлечением более взрослых людей в работу, но их зарплаты будут не радикально выше пенсии, а возможность найти что-то после «предпенсионного» возраста в регионах пока не так велика, хотя и кажется, что безработица среди людей 50+ не выше, чем в других возрастах. 

Макроэкономическая стабильность

Многие считают, что потенциальный рост российской экономики в 1-2%, к которому мы скатились в 2020 году, недостаточен для выхода на более высокий уровень благосостояния. В числе национальных экономических целей — рост выше среднемировых темпов, то есть порядка 3-4%. Эти задачи, кажется, успешно решает Китай, опять выросший в 2019 году на 6,1%. Да, ВВП на душу населения в России все еще выше, что номинально, что по паритету покупательной способности (ППС). Но такими темпами Китаю до нас еще лет 15, не больше.

Однако надо учитывать, как получается такой рост. Китай продолжает инвестировать большую часть ВВП: в последние пять лет эта доля держится выше 40%. Для сравнения, среднемировые показатели скорее похожи на российские — около 23%. У Бразилии показатели ещё ниже.

Откуда берутся такие инвестиции? Теоретически можно налогами забирать больше денег у населения и инвестировать через государственные проекты. В Китае это работает иначе: долги растут, и очень существенно, — долг компаний уже в 2018 превысил 160% ВВП. Конечно, можно считать, что быстрый рост все списывает, но тогда не стоит предъявлять и претензии к госдолгу США, который еще некоторое время будет стабильным на уровне около 110% ВВП. У Китая этот госдолг 50%, в России — всего лишь 13,5% ВВП! Между тем Всемирный банк предупреждает развивающиеся страны об опасности накопления долгов и связанных рисках.

Россия готова к кризисам, ровно как предписывают лучшие мировые практики и исследования (см., например, 1, 2). Давайте скажем это четко: у России едва ли не лучший баланс в бюджетной политике (зона ответственности правительства) и денежно-кредитной политике (зона ответственности Центрального банка). Низкий госдолг и долг компаний и домохозяйств, относительно высокие в номинальном и реальном выражении ставки Банка России — все это точно соответствует лекалам готовности к кризисам. Вдобавок у нас плавающий курс рубля (это решение и работа Банка России), что очень выгодно для балансировки внешних шоков в развивающихся странах. Мы стали более независимы от мировой экономики, как и хотели, а падение ВВП в 2015 году оказалось значительно ниже, чем в 2009-м (примерно 2% против 7,8%).

В очень важные плюсы я бы записал и «бюджетное правило». Отсечение «сверхдоходов» от нефти и газа действительно помогает изолировать экономику от колебаний экспортных цен, а также не дает сильно укрепляться рублю. Это помогает почти всем экспортерам несырьевых товаров. Надо понимать, что масштаб проблем из-за колебаний цен на нефть был существенным: в первом квартале 2016 года цена за Brent снижалась до $27/баррель, а позже закрепилась на уровне значительно ниже $100/баррель, которую мы помним еще по 2014 году. Бюджетное правило сильно увеличило размер Фонда национального благосостояния и международные резервы в период после кризиса 2015 года — рост с $385 млрд до более чем $550 млрд в основном следовал росту средств Минфина и лишь во вторую очередь — покупкам золота со стороны Банка России. В результате Россия стала чистым суперкредитором остального мира: наши международные резервы больше, чем совокупный внешний долг государства и компаний. 

Рост в рейтинге Doing Business с 2012 по 2019 год, наверное, чуть менее важен (в одной из предыдущих колонок мы попробовали суммировать факты про него). Но и это все же достижение: Россия поднялась с 118-го на 28-е место. Да, стоит помнить об изменении методологии и о том, что рейтинг не показывает притоки иностранных инвесторов, но можно порадоваться за более высокую упорядоченность документов и процедур.

На важном месте стоит и стабильная работа налоговой службы. Рост налоговых сборов в 1,5 раза за пять лет оказался выше роста реального ВВП. Не помешало этому росту и повышение ставки НДС в начале 2019 года.

Есть и минусы. Из-за ограниченного увеличения спроса на кредиты рост ВВП, зарплат и (при всей сложности расчета) реальных доходов не дотягивает до среднемировых показателей. Да, когда налоговая успешно выполняет свои планы, у людей и бизнеса остается меньше денег на руках, в результате не так сильно растет спрос — а значит, у бизнеса нет такой мотивации инвестировать. Если проанализировать показатели России по инвестициям, приведенные выше, то окажется, что в основной капитал мы вкладываем примерно 20% ВВП, а для развития хотелось бы как минимум 25%. Бюджетное правило, особенно в 2017-2019 годах, очень сильно ограничило приток государственных средств в экономику и, возможно, уменьшило потенциальный рост экономики.  Наконец, правительство перенесло около 1 трлн рублей федерального бюджета с 2019 на 2020 год, также влияя на снижение спроса. Если посмотреть на доли зарплат в ВВП, то за последние три года она вовсе упала, что скорее сигнализирует о некотором дисбалансе роста.

Вызовы перед новым правительством

На фоне этих результатов что можно было бы считать вызовом для нового правительства? Мне кажется, два ключевых момента: поиск новой работающей стратегии роста и активное возвращение средств в экономику.

Кажется, что национальные проекты, несмотря на всю торопливость их исполнения в конце 2019-го (в итоге — на вполне достойные 91%, при этом на конец ноября было 75%), пока не перезапустили рост. Более того, не до конца понятно, могут ли они дать экономике России существенный толчок с учетом старения и сокращения численности населения — вероятно, нас может стать меньше на 5 млн уже через 15 лет. Новые предложения президента по поддержке семьи, вероятно, частично переломят эти тенденции, как показывают исследования коллег. Но, увы, даже при этом население едва ли будет расти.

Стратегия роста должна учитывать другие драйверы. Возможно, ими сможет стать внешний спрос на продукцию и услуги средних по размеру экспортно ориентированных компаний, частичное финансирование кредитов из ФНБ или внутренние инвестиции (но тогда нужен растущий спрос, а пока он не очевиден). Столь важный для нас рост производительности труда без потери рабочих мест — это вызов во всем мире, не только в России, и тут могут помочь образование, цифровизация и технологические инновации. В любом случае перед новым правительством стоит вызов — не потерять макроэкономическую стабильность и найти какие-то пути, чтобы стать Южной Кореей, а не Аргентиной.

Дополнительные материалы

Попросили на выход: кто не попал в новое правительство