Зигзаг Мишустина: зачем премьер вывел Минфин из-под Белоусова

Александр Астафьев/POOL/ТАСС
Заседание правительства Александр Астафьев/POOL/ТАСС
Премьер-министр Михаил Мишустин росчерком пера создал новую конструкцию в правительстве: в ней министр финансов Антон Силуанов не подчиняется первому вице-премьеру Андрею Белоусову. Как говорят опрошенные Forbes чиновники и эксперты, создается новая система сдержек и противовесов, при которой вопросы формирования экономической политики и расходования бюджета разведены по двум разным группам влияния в правительстве.

Премьер-министр Михаил Мишустин поздно вечером во вторник, 28 января, подписал распоряжение о распределении полномочий в правительстве. Согласно документу, первый вице-премьер Андрей Белоусов не будет отвечать за разработку и исполнение федерального бюджета и налоговую политику. Эти функции закреплены за другим заместителем Мишустина и руководителем аппарата правительства Дмитрием Григоренко. 

Еще одной новостью стало то, что в списке подотчетных вице-премьерам ведомств Минфин не значится. Министерство будет курировать напрямую премьер, отмечают два чиновника, близких к правительству. Главной экономической вотчиной Белоусова станут Минэкономразвития и подчиненный ему Росстат.  Что это значит?

Два ключа

Изъятия Минфина из подчинения первого вице-премьера — это попытка создания системы двух ключей, когда экономическую политику определяет не один человек, а существует несколько ключевых игроков, и отчасти это связано с тем, что с приходом Мишустина усиливается фигура председателя правительства, уверена директор Центра развития Высшей школы экономики Наталья Акиндинова.

Силуанов от этого перераспределения полномочий выигрывает — статус министра финансов вырос, а головной боли по исполнению нацпроектов нет. Силуанов хотя и лишился поста вице-премьера, но фактически сохранил личный аппаратный вес: министр финансов теперь подчиняется не первому вице-премьеру, а премьеру, комментирует директор Центра технологий государственного управления РАНХиГС Владимир Южаков. В России в последние годы первым вице-премьером был министр финансов, но, похоже, на подчиненность Белоусову глава Минфина не согласился, считает директор Центра исследования экономической политики экономического факультета МГУ Олег Буклемишев. 

Был ли Белоусов к этому готов? Это не сюрприз и не вопрос текущей недели: решение было согласовано ранее, отмечает другой собеседник Forbes, близкий к Кремлю. Это многосторонний компромисс, говорит близкий к правительству источник. Изменения в полномочиях были условием назначения Белоусова на пост первого вице-премьера, рассказали Forbes два источника, осведомленных о переговорах. Судя по всему, Силуанов согласовал вопрос с первым лицом страны, когда только обговаривал возможные полномочия, поэтому он и согласился на понижение статуса первого вице-премьера до министра финансов, размышляет федеральный чиновник. 

Позиция Минфина как главного проводника жесткой бюджетной политики и накопления резервов остается очень сильной, считает Акиндинова. 

Поле конфликтов

Есть плюсы новой конфигурации правительства и для Белоусова — ему не придется тратить время на рутину бюджетных проектировок, отмечает близкий к правительству источник. В число обязанностей Белоусова входит повышение результативности бюджетных расходов и оценка влияния бюджетной и налоговой политики на социально-экономическое развитие и ускорение темпов экономического роста. По факту он выступает противовесом Мишустину и Силуанову и должен не допустить перегибов, как, например, увеличение налогового бремени или доминирование бюджетных целей над целями роста, отмечает собеседник Forbes.

В ЦБ последним кадровым рокировкам, похоже, рады. Председатель ЦБ давно открыто говорит правительству о том, что инструменты денежно-кредитной политики не могут решить проблемы роста экономики — необходимы системные решения другого уровня, поэтому на Белоусова возлагаются надежды, отмечает близкий к ЦБ источник. 

Поле же конфликтов за бюджетные расходы и быстрый экономический рост переносится на уровень Белоусова и Мишустина, а не Белоусова и Силуанова, считает Буклемишев.  Это двоякое изменение: с точки зрения функций предшественников — Антона Силуанова и Игоря Шувалова Белоусов потерял в статусе, но формально он будет выступать ревизором Минфина, поскольку должен заниматься оценкой эффективности бюджетных расходов: теперь он может разработать систему KPI и для Минфина, и для правительства по поручению Путина, а значит он и главнее, предполагает федеральный чиновник. 

Добрый и злой полицейские

Новость о распределении обязанностей удивила многих сотрудников правительства, говорит собеседник Forbes в одном из министерств финансово-экономического блока. Похоже на попытку построить систему сдержек и противовесов, чтобы сбалансировать Белоусова, допускают собеседники Forbes в правительстве. Но делать выводы об аппаратном проигрыше Белоусова пока нельзя, солидарны опрошенные Forbes чиновники и экономисты. Хоть у Белоусова не будет прямых рычагов по исполнению расходов и придется действовать в условиях задаваемых Минфином бюджетных ограничений, его работой будет содержательная часть национальных проектов и экономическая политика — а это прямое поручение президента, отмечает федеральный чиновник. В 2019 году нацпроекты буксовали (объем неисполнения расходов федерального бюджета составил 1 трлн рублей), отчасти это было связано с отсутствием сильного куратора госпрограмм, теперь такой куратор в лице Белоусова появился, но ему сразу выставлен противовес в лице министра финансов, который охраняет бюджет от трат, размышляет федеральный чиновник. 

В нынешних условиях требуется радикально повысить скоординированность ведомств и мер экономической политики, перечень полномочий Белоусова в этом контексте выглядит весьма обширным: за ним «закреплены» все основные институты развития, функция координатора национальных проектов, вопросы проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики: это должно повысить скоординированность усилий правительства и ЦБ в интересах экономического развития, отмечает ведущий научный сотрудник Центрального экономико-математического института (ЦЭМИ РАН) Дмитрий Скрыпник. Как говорят сразу несколько чиновников, в последнее время каждое из ведомств заметно тянуло одеяло на себя, и до экономического роста руки не доходили, что вызывало часто раздражение президента. Удастся ли благодаря новой конфигурации снизить противостояние между главными экономическими ведомствами — Минэкономразвития и Минфином, и подчинить Минфин интересам экономического развития и «инвестиционной» логике принятия решений — это вопрос и от ответа на него будет зависеть результат работы Белоусова, отмечает Скрыпник.

Переподчинение Минфина — это нестандартный, но логичный ход, если абстрагироваться от темы борьбы за власть и аппаратного веса, считает ректор РЭШ Рубен Ениколопов. «С точки зрения расходов, Белоусов является таким «добрым полицейским» — стремится увеличить траты, а Минфин — это «злой полицейский», который старается все ограничить. Если контрольное ведомство подчинить человеку, который стремится увеличить расходы, то контроля не будет». 

Ехать на тормозе

При переназначении предполагалось, что «епархии» Силуанова и Белоусова будут четко разделены, но как пойдет работа дальше, сказать пока трудно, говорит федеральный чиновник и подтверждает собеседник Forbes, близкий к администрации президента. «Сработаются ли в новом статусе Силуанов, Мишустин и Белоусов?». Белоусову и Силуанову придется в любом случае договариваться и находить компромисс, считает партнер GKEM Analytica Евгений Гавриленков.

Мы наступаем на прежние грабли, когда проблемы решаются не через институты, как в развитых экономиках, а лично, критикует Буклемишев: «Все вопросы будут опять решать конкретные договоренности». Если споры  зайдут далеко, обращаться придется все равно к первому лицу страну, вздыхает бывший чиновник.  Из-за наличия столь сильных фигур долго ехать на тормозе, как прежде, правительству точно не удастся, радуется собеседник Forbes. «Здоровый компромисс всегда полезен, главное, чтобы не как в курятнике — кто первый добежит, тот и пульнет», — иронизирует экс-чиновник. 

Дополнительные материалы

Правительство рублевых миллионеров: чем владеют и на какие доходы живут новые члены правительства