Колея Путина: какова реальная причина правки конституции и смены правительства?

Фото Дмитрия Астахова / ТАСС
Премьер-министр РФ Михаил Мишустин и президент РФ Владимир Путин Фото Дмитрия Астахова / ТАСС
Сулят ли заявленные Владимиром Путиным поправки к конституции РФ и последующая отставка правительства Дмитрия Медведева реальный перелом в развитии страны? Ответ на этот вопрос станет очевиден в течение 2-3 месяцев, считает экономист Андрей Яковлев

Хотя конституционная реформа изначально привлекла внимание широкого круга экспертов, содержание соответствующих поправок, уже принятых Государственной думой в первом чтении, подтверждает старый тезис о том, что в российских реалиях имеют значение не столько сами законы (включая конституцию), сколько практика правоприменения. Эта практика определяется конкретными людьми в государственном аппарате. И на этом фоне более существенное значение для политической жизни в стране имеет решение о смене правительства.

Комментируя это событие, стоит остановиться на трех вопросах:

  • Какой сигнал смена правительства дает действующим элитам?
  • Почему это решение принято именно сейчас (а, например, не в мае 2018 года, когда начинался новый срок Владимира Путина в должности президента РФ)?
  • Чего следует ждать от нового правительства?

Ответ на первый вопрос кажется достаточно однозначным: в стране идет смена поколений в бюрократической элите. Этот процесс был запущен в 2017-2018 годах с обновлением губернаторского корпуса, когда на позиции руководителей регионов Кремль стал назначать молодых технократов, прошедших школу президентского «кадрового резерва». Теперь очередь дошла до федеральных министров. При этом общий тренд заключается в том, что от новых назначенцев требуется не только лояльность (как это было в середине 2000-х), но и способность самостоятельно решать проблемы в своей зоне ответственности с использованием имеющихся ограниченных ресурсов. На мой взгляд, это достаточно важный сигнал для действующих элит (в логике «бежать нужно быстрее, если хотите сохранить свои позиции»). Правда, при этом стоит подчеркнуть, что кадровое обновление произошло в социально-экономическом блоке правительства, но практически не затронуло силовой блок, представители которого в последние годы играли ключевую роль в принятии стратегических решений.

С ответом на второй вопрос возможны варианты. С одной стороны, он может лежать на поверхности: Кремль, осознав масштабы напряжения и выросшего раздражения в обществе, просто пытается использовать правительство в качестве «громоотвода» — переложив на Дмитрия Медведева и его министров ответственность за экономическую стагнацию и отсутствие перспектив выхода из нее, а также за отсутствие видимого прогресса в реализации «национальных проектов», объявленных Путиным в 2018 году. С другой стороны, можно предположить, что старое правительство сознательно «задержали у власти», чтобы затем можно было списать на него негативные последствия заранее запланированных сложных преобразований в социальной сфере — в частности, пенсионной реформы и «оптимизации» системы здравоохранения. В такой логике смена правительства означает, что старый кабинет может уйти, потому что он сделал свое дело, а новое правительство призвано решать новые задачи. 

О каких задачах идет речь? Здесь также возможны варианты. Один из них таков: правительство должно будет сконцентрироваться на реализации «национальных проектов», чтобы к парламентским выборам 2021 года власть могла отчитаться о видимых и ощутимых для общества позитивных результатах в конкретных секторах.

Такой ответ представляется наиболее простым и очевидным, и в его пользу говорит предшествующий опыт успешной реализации крупных проектов у целого ряда новых министров и вице-премьеров. Но на самом деле здесь происходит переключение внимания с основной проблемы: любые проекты в конечном счете реализуются не министрами или губернаторами, а конкретными людьми на уровне компаний, бюджетных организаций, муниципалитетов за счет доступных для них ресурсов. При этом текущий дизайн «национальных проектов» прямо предполагает их существенное софинансирование со стороны регионов и бизнеса. И если все эти игроки не чувствуют перспектив экономического развития, а также не видят внятного «образа будущего» для страны и своего места в этом будущем, у них нет и не будет стимулов к инвестициям. А это означает, что даже с эффективными менеджерами на посту министров национальные проекты (и связанные с ними социальные обещания 2018 года) не будут реализованы.       

Другой вариант ответа на вопрос о задачах правительства возможен, если отталкиваться от высказанной выше альтернативной интерпретации причин отставки старого кабинета. Для оценки эффективности деятельности правительства Дмитрия Медведева, находившегося у власти почти 8 лет, важно правильно понимать, какие задачи оно решало на самом деле. Очевидно, что в 2012-2014 годах была сделана попытка выполнения «майских указов» 2012 года (правда, уже тогда это делалось в основном за счет мобилизации ресурсов региональных бюджетов). Но начиная с 2014 года правительство Дмитрия Медведева — судя не по декларациям, а по практическим действиям — скорее решало иные задачи, связанные с накоплением резервов на случай «чрезвычайных обстоятельств».

К этой категории могли быть отнесены самые разные явления, потенциально угрожающие национальной безопасности, от ужесточения западных санкций и вовлечения России в новые военные конфликты до падения цен на нефть на мировых рынках и массовых социальных протестов внутри страны. В контексте таких угроз отказ от поддержания курса рубля во время его обвала осенью 2014 года и беспрецедентный взлет ставки ЦБ после этого, сокращение удельного веса долларовых активов и резкий рост доли золота в валютных резервах, а также сброс социальных обязательств с федерального бюджета в ходе пенсионной реформы и «оптимизации» системы здравоохранения можно рассматривать как составные элементы вполне последовательной экономической политики. И если реальными приоритетами старого правительства было поддержание текущей стабильности при наращивании резервов на «черный день», то оно в целом решило эти задачи.

Однако у такой политики есть принципиальная проблема. Доминирование приоритетов безопасности при принятии стратегических решений, а также ориентация на минимизацию рисков и поддержание социально-политической стабильности в краткосрочном периоде блокируют возможности для развития и порождают напряжение в обществе. В результате власть утрачивает возможности для обеспечения стабильности на длинном горизонте. Это, в свою очередь, чревато для правящей элиты серьезными политическими катаклизмами в недалеком будущем.

Если предположить, что люди в Кремле стали осознавать эту проблему, то новому правительству может быть дан карт-бланш на выработку и реализацию новой стратегии экономического развития, которая выглядела бы убедительно для бизнеса и административных элит и могла получить доверие со стороны общества.

На фоне всех политических событий и внутриэлитных конфликтов 2019 года такой сценарий скорее представляется маловероятным. Может ли он быть реализован на практике? Это станет понятно уже весной. Для перелома нынешнего тренда к стагнации в экономике необходимо изменение ожиданий. Социологические опросы показывают, что назначение нового правительства вызвало умеренный рост оптимизма в общественных настроениях — но сугубо за счет появления «новых лиц». Если у этих «новых лиц» появится внятная новая повестка, ориентированная на развитие, текущие позитивные ожидания могут укрепиться и стать фактором экономической динамики. Однако если в течение ближайших 2-3 месяцев такая новая повестка не будет сформирована, возникшие ожидания развеются и Россия вернется в ту колею, в которой находилась последние годы.

Дополнительные материалы

Правительство рублевых миллионеров: чем владеют и на какие доходы живут новые члены правительства