Автор — независимый политик и экономист, директор Института энергетической политики
После бензинового кризиса чиновники буквально фонтанируют новыми идеями о том, как нам отремонтировать наш тяжело больной рынок нефтепродуктов и сделать его хотя бы чуточку более конкурентным. Предлагают то создание независимого НПЗ, то вывод нефтеперерабатывающих заводов из состава вертикально интегрированных нефтяных компаний (Минэнерго и Минэкономразвития), то принудительный допуск мелких нефтедобывающих компаний к переработке нефти на НПЗ, принадлежащих вертикально интегрированным нефтяным компаниям (ВИНКам), или запрет на развитие ВИНКами сетей АЗС, если их доля на региональном рынке превышает 35-50% (ФАС).
Удивительно, что правительство так и не захотело проанализировать опыт работы пресловутой биржи — детища, с которым оно носилось чуть ли не 10 лет как с главной идеей, способной победить монополизм на рынке нефтепродуктов. А опыт этот показывает, что обречена на провал сама по себе идея «что-то там подкрутить» в отрасли, для которой характерна сложившаяся за 20 постсоветских лет сквозная монополизация всех сегментов добычи и переработки нефти и сбыта нефтепродуктов. Бороться нужно именно со сквозной монополизацией как таковой, а не с отдельными ее проявлениями в секторе downstream (переработка нефти и реализации нефтепродуктов).
Конечно, в downstream полно своих проблем. В начале 1990-х централизованные советские региональные предприятия нефтепродуктообеспечения, деятельность которых изначально не предполагала никакой конкуренции, были просто переданы нефтяным компаниям, что предопределило монополизацию розничных рынков нефтепродуктов на годы вперед. Впоследствии строились новые АЗС, но региональные и местные власти выделяли землю под них преимущественно «своим». Крупные нефтяные компании тоже продавали АЗС, но тоже преимущественно «своим». В результате формально независимых розничных трейдеров на рынке много, но все они — часть прикормленной картельной цепочки поставок. Свободного доступа на этот сегмент рынка как не было, так и нет.
Кстати, умная политика позволила бы легко его разблокировать. Нужно лишь открыть двери для строительства новых АЗС всем желающим и жестко следить за отсутствием разрешительных, земельных и прочих барьеров, поскольку обеспеченность действующего в России парка машин автозаправочными станциями в 2-3 раза отстает от показателей развитых стран.
Но тут вступает в силу другое ограничение. НПЗ в основном находятся в руках крупных нефтяных компаний, которые могут ограничивать продажу нефтепродуктов независимым владельцам АЗС. Собственно, так и происходило в ходе апрельского кризиса, когда ВИНКи прекратили оптовые продажи нефтепродуктов независимым владельцам АЗС.
Вроде решение напрашивается простое — нужны независимые НПЗ, как и предлагает часть правительства. Но опыт существования независимых НПЗ в 1990-е и 2000-е («НОРСИ-Ойл», Московский НПЗ) показал, что отсутствие гарантированного доступа к сырью может создать большие риски. Да и отделять добычу от переработки, тем более принудительно, нерационально. Их интеграция является плодом естественной эволюции глобальной нефтяной отрасли. Это вам не искусственно созданные государством «Газпром» или РАО ЕЭС (кстати, трубопроводная инфраструктура у нас была отделена от добывающих компаний еще в 1991 году, и слава Богу).
Но вот что совершенно точно нужно делать, так это создавать для желающих конкурировать в сфере нефтепереработки и сбыта нефтепродуктов возможности доступа к добыче нефти.
На сегодня сфера нефтедобычи является наиболее слабым звеном конкуренции во всей отрасли. В последние годы она усиленно монополизировалась, создавая неблагоприятный фон для развития конкуренции в секторе downstream. Распределение фонда недр в российской добыче никогда не было конкурентным. Еще в 1992 году, в соответствии с пунктом 19.1 постановления Верховного совета РСФСР от 15 июля 1992 г. №3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами», было закреплено автоматическое оформление лицензий на месторождения для тех предприятий, которые фактически на тех месторождениях работали, — таким образом, 85% фонда нефтяных месторождений безо всяких конкурсов оказалось в руках нефтедобывающих предприятий, в итоге превратившихся в семь крупнейших нефтяных компаний.
Властям следовало бы понять ошибку и ограничить возможность участия в новых аукционах на разработку нефтяных месторождений тем компаниям, которые уже имеют значительную долю рынка и любят говорить о себе, что «стали глобальными». Вот пусть идут и покупают добывающие активы за рубежом, не усиливая монополизацию сферы нефтедобычи в России. А новые месторождения должны отдаваться только независимым игрокам. Только так мы за несколько лет сможем создать независимый сегмент нефтедобычи, проецирующий конкуренцию на сферу downstream.
У нас же получается, что по итогам аукционов на разработку месторождений Требса и Титова в Ненецком автономном округе лицензии достались все тем же — «Башнефти» и «Лукойлу». А сейчас Роснедра готовятся выставить на аукцион Имилорское месторождение в ХМАО с оценочными запасами нефти в 193 млн т. Основные претенденты на него те же: «Газпром нефть», «Сургутнефтегаз» и «Лукойл». «Газпром нефть» купила Sibir Energy, владевшую одним из немногих независимых добывающих активов — Салымским месторождением.
В таких условиях вы хоть что создавайте: биржу, независимые НПЗ, ограничения концентрации на «последней миле», преследуйте торговцев нефтепродуктами за сговоры — все это бесполезно, если товарные потоки задаются в офисах семи крупнейших компаний, контролирующих производство нефти.
Ну и напоследок, чтобы не утруждать комментаторов необходимостью разъяснять мне действующую мейнстрим-теорию о том, как, якобы, работает в России рынок нефтепродуктов, должен развенчать несколько мифов, формирующих эту теорию.
Миф первый: в российских ценах на нефтепродукты до 60% составляют налоги, а в Америке — вроде как, не более 20%. Распространенный миф, придуманный лоббистами нефтяных компаний. Но такая арифметика — мошенничество. На самом деле около 60% в цене бензина в Америке составляет стоимость сырой нефти, куда входят все налоги на ее добычу — в том числе в странах-экспортерах. Если все их суммировать с розничными налогами на бензин, получатся все те же 55-60%, как и в России. А розничные налоги (акциз) составляют в России около 15 центов за литр, примерно столько же, сколько в США, и вшестеро ниже, чем в Европе. Зато маржа розничной реализации в России намного выше, чем в Европе и США. Это прямое следствие монополизма.
Миф второй: нефтепродукты — мировой товар, как колеблются цены мирового рынка, так, якобы, должны колебаться и российские цены на бензин. Эта красивая, но имеющая мало отношения к жизни теория, никак не объясняет, почему в конце 2008-го и в 2009 году, когда мировые цены на нефть рухнули, российские цены на бензин снизились лишь незначительно. В США зимой 2008/2009 годов цены на бензин падали ниже 50 центов за литр (против более доллара летом 2008 года), или 13-15 рублей на наши деньги, а у нас они никогда не опускались ниже 20 рублей.
Никак не соотносится эта теория и с тем, что российские нефтепродукты низкого качества, и поставляют их в Европу в значительной степени для вторичной переработки. Вовсе не все европейские НПЗ готовы принимать их на вторичную переработку из-за высокого содержания серы и других технологических ограничений. Поэтому российские нефтепродукты продаются с дисконтом к биржевым котировкам. Возможность взять их и в любой момент свободно вывезти на экспорт по красивым мировым ценам существует разве что в воображении догматика-либертарианца.
Так что все не так просто. Глубоко укоренившаяся олигополия во всей цепочке добычи, переработки и сбыта российской нефтяной отрасли — ключевая причина проблем нашего рынка нефтепродуктов. Это приводит и к завышенным ценам (ненормально высокой по мировым меркам розничной марже), и к недавнему необъяснимому исчезновению нефтепродуктов в ряде регионов. И все это при отсутствии прямого административного регулирования цен, в результате ценовых войн между компаниями оптового и розничного звена торговли бензином и дизельным топливом.
Олигополия эта носит сквозной и комплексный характер, оттого борьба с ней за счет каких-то фрагментарных мер, касающихся сегмента downstream — биржи нефтепродуктов, создания независимого НПЗ, ограничения долей на розничном рынке, — бесперспективны. За всем этим маячит призрак сферы нефтедобычи, где монополизация только усиливается с легкой руки государства, для которого монополизм стал в последние 12 лет философией жизни — в экономике, в политике, в СМИ.
Трудно представить, что это самое государство даст в обиду святое — позволит создать конкуренцию в нефтедобыче своим любимым добывающим компаниям. Конкурентная политика — это вообще дело серьезное. Это философия. Это требует серьезной политической воли. Высоко конкурентный рынок нефти и нефтепродуктов в США создавался нелегко. Стоит вспомнить лишь разделение Standard Oil в 1911 году и создание «семи сестер».
В данном случае у нас есть механизмы, которые позволили бы за несколько лет создать достаточно сильный независимый сектор добычи, переработки и сбыта нефти, не прибегая ко всякого рода принудительным разделениям успешных частных компаний (хотя имущество государственных «Роснефти» и «Газпром нефти» можно бы и распродать по частям разным независимым собственникам). Для этого достаточно лишь убрать барьеры для входа на рынок независимых участников и прекратить поощрять усиление монопольного положения действующих ВИНКов: не пускать их на аукционы по продаже прав на разработку новых нефтяных месторождений, не выделять им землю под АЗС в регионах, где эти ВИНКи уже доминируют. В этом смысле некоторые предложения ФАС небессмысленны.
Но без комплексного подхода и политической воли эта политика не сработает. А покуситься на святое — добычу, разговора о которой как огня боятся и Минэкономразвития и ФАС, все равно придется.
Автор — независимый политик и экономист, директор Института энергетической политики