Автор — председатель Межрегиональной ассоциации правозащитных организаций «Агора»
У нас много говорят про новый закон о полиции. Обсуждают, как он изменит облик правоохранительных органов, какие повлечет за собой проблемы. Но дело в том, что в законе о полиции нет проблем. Он не хорош и не плох, он просто не о реформе. Если вы заказываете кофе со сливками, а официант приносит мясную нарезку с хреном и притом еще убеждает, что это именно то, что вы хотите, нет смысла спрашивать, какие с нею (нарезкой) проблемы.
Реформа милиции, а точнее, реформа Министерства внутренних дел — это системные преобразования управленческих, правовых, ценностных основ огромного ведомства. Она призвана в конечном счете кардинально повысить эффективность МВД (в десять и более раз), резко снизить численность (в 4-5 раз) и, как следствие, еще более круто (с 30% до хотя бы 80%) поднять уровень доверия россиян к основному правоохранительному институту.
Звучит нереально. Все потому, что реформу МВД нужно было делать еще Ельцину в первой половине 1990-х годов, когда он попытался сломать хребет КГБ. Именно в те годы прошли самые успешные реформы полиции в Восточной Европе — в Словакии, Чехии и Польше. В Болгарии реформа так толком и не случилась, и это заметно невооруженным глазом. Из стран бывшего Союза, если не считать стран Балтии, успешная реформа полиции проведена в 2005-2009 годах в Грузии. Там удалось сделать невозможное, и это бросается в глаза любому приезжему. Красивые, неподкупные парни в форме, готовые в любой момент прийти на помощь, вызывают поддержку абсолютного большинства грузин. Да, там не все гладко, у них на всю страну не 2 млн правоохранителей, как у нас, а всего 40 000, включая пограничников. Да, это очень дорого, и две трети действующих полицейских — новые люди. Реформе полиции президент Грузии пять лет подряд уделял большую часть своего времени, считая новую структуру своим любимым детищем. Есть и еще одна невозможная для России вещь — все грузинские правоохранители прошли подготовку в полицейской академии под руководством американских инструкторов.
Мы изучили работу полиции Голландии, Великобритании и США, тщательно анализировали процесс полицейских реформ в Чехии, Польше, Болгарии и Грузии. Везде есть свои особенности, и всюду полиция устроена по-разному. Но есть и очевидные вещи. Такого огромного уровня недоверия (99% москвичей), страха стать жертвой милицейского произвола (87% россиян), такого числа сотрудников на душу населения (12 на 1000 жителей против трех в среднем в мире и одного в таких странах, как Финляндия, Индия и Япония), такого числа правонарушений, ими совершаемых (ежегодно свыше 100 000, из которых больше 5000 — преступления) нет, безусловно, больше нигде в мире.
Неудивительно, что решение президента Медведева запустить реформу теперь признают все, даже генералитет МВД, скрепя сердце и скрипя пружинами на позолоченных кроватях. Только вот двинулось все не туда.
Сегодня нужно приостановить процесс принятия и вступления в силу закона о полиции. Его считают негодным и Ассоциация юристов России (ее председатель — сам президент), и депутат Госдумы с правоохранительным прошлым Геннадий Гудков, не говоря уж о президентском совете по правам человека.
До пресловутого закона о полиции необходимо утвердить Концепцию реформирования органов внутренних дел России на ближайшие 5-7 лет. Именно так поступила наша власть в прошлом году, начав реформу тюремного ведомства, и в позапрошлом — армии. В концепции должен быть обозначен контур желаемого правоохранительного ведомства, пакет законов, определяющих структуру будущей системы, правовой и социальный статус полицейских, основные правоохранительные функции.
Решение Медведева переименовать милицию в полицию можно только приветствовать. В идеале это позволит отсечь репрессивные гены и отречься от наследия сталинского НКВД и советской милиции образца «Груза-200» Алексея Балабанова. Еще важнее создание единого следственного комитета, против которого публично выступил главный милицейский следователь Аникин. Только это разорвет порочный тандем пытающего опера и лепящего уголовные дела следователя, который ежегодно перемалывает сотни тысяч судеб.
Саму структуру нужно разделить на федеральную и муниципальную. Первая должна заниматься раскрытием узкого перечня преступлений, угрожающих национальной безопасности (убийства государственных и общественных деятелей, наркотрафик, торговля людьми, оргпреступность, бандитизм, терроризм), вторая — правонарушениями на местном уровне.
Кроме того, нужно упразднить десятки несвойственных милиции функций вроде конвоирования подсудимых (работа приставов), сюда же относятся охрана посольств (работа ФСО), работа с нарушениями прав потребителей (работа обществ защиты прав потребителей), техосмотр, медвытрезвители, коммерциализированная вневедомственная охрана и пр. (всего их свыше сорока).
Муниципальную полицию удобнее всего сформировать на базе института участковых, пользующегося определенным доверием граждан, а ее главу выбирать населением. Между прочим, идею выборности участковых публично поддержали и министр юстиции Коновалов, и бывший первый замминистра внутренних дел, а ныне сенатор Чекалин.
Похожая схема в России уже работает в сфере судов. Есть федеральные судьи, деятельность и порядок назначения которых четко определены российскими законами. А есть мировые, где федералы определяют рамки, а регионы принимают собственные законы и обеспечивают материальной базой. Зарплату при этом все судьи получают из федерального бюджета — ясно, что муниципалитеты такое бремя сегодня не потянут. Создание муниципальной полиции фактически замкнет низовой круг с мировыми судьями и местным самоуправлением, дав ему новый импульс развития.
Закон о полиции в контексте прочих принимаемых изменений также необходим. Он должен зафиксировать основные полномочия сотрудников, принципы деятельности службы, а также механизмы парламентских, общественных и журналистских расследований деятельности полицейских.
Параллельно стоило бы ускорить выход на пенсию сотрудников полиции, чтобы все засидевшиеся на своих местах «советские» подполковники и полковники очистили свои кабинеты, унеся с собой «доблестные традиции советской милиции». Именно так сделали поляки, реформируя полицию в середине 1990-х годов. Сегодня в Польше полиции доверяют около 9 из 10 жителей, больше, чем армии и католической церкви.
Автор — председатель Межрегиональной ассоциации правозащитных организаций «Агора».
6 октября в 22:00 Павел Чиков обсудит эту тему в прямом эфире радио «Эхо Москвы» с ведущими программы «Послезавтра» — ректором Российской экономической школы Сергеем Гуриевым и Тоней Самсоновой