Бюрократию невозможно одолеть штурмом. Значит, нужно готовиться к планомерной осаде.
По совокупности заслуг профессор экономического факультета МГУ Александр Аузан — один из самых влиятельных публичных интеллектуалов на постсоветском пространстве. Борец за права потребителей в 1990-е, один из архитекторов антибюрократических реформ в начале 2000-х, с приходом тучных лет Аузан, как и прочие либералы, был оттеснен на периферию общественного внимания. Но глобальный кризис выявил дефицит идей у представителей власти. Аузан снова востребован: с его подачи в России снимаются барьеры, мешающие работать организациям гражданского общества, а в Казахстане реализуется программа развития малого и среднего бизнеса.
В публичное пространство Аузан вернулся в конце прошлого года. Контракт между обществом и властью, заключенный в начале второго президентства Путина, больше не действует, объявил он. Формула «стабильность в обмен на лояльность» работала, пока государство могло не обращать внимания на издержки и неэффективность госаппарата. Сейчас ресурсы снова в дефиците и для спасения страны нужно возвращать обществу отнятую у него свободу. Главный кремлевский идеолог Владислав Сурков разразился гневной отповедью, но в апреле президент Медведев поручил ему заняться ровно тем, к чему призывал Аузан, — либерализовать репрессивный (Аузан выражается резче — «идиотский») закон о некоммерческих организациях образца 2005 года. Сурков проявил себя как эффективный аппаратчик: в компании Аузана и других либералов за пару месяцев подготовил поправки и провел их через Думу в первом чтении.
Наш разговор начинается с обмена мнениями о шансах оппозиционеров из «Солидарности» на осенних выборах в Мосгордуму. Аузан симпатизирует несогласным, но сомневается, что им удастся пройти в столичный парламент: «Не дадут».
Впрочем, ностальгии по политическим вольностям 1990-х он не испытывает: «Все тогдашние партии, за исключением КПРФ, были личными политическими проектами, каждая обещала счастье всем желающим, но, главное, они не контролировались группами интересов — профсоюзами, работодателями, правозащитными организациями». Снять барьеры для политической активности можно в два счета, рассуждает Аузан, но результаты такой либерализации могут оказаться разрушительными: политики начнут соревноваться в популизме. Дело не в вековой неспособности русского народа к самоорганизации. Дело — в колоссальном неравенстве. По гипотезе американского социолога Сеймура Липсета, в обществах, где основная масса населения плохо образована и мало зарабатывает, демократические выборы в конце концов приводят к власти демагогов, обещающих народу как можно больше бесплатных благ. После того как экономика приходит в упадок, у власти оказывается правая диктатура, восстанавливающая макроэкономическую стабильность. В прошлом веке через этот цикл несколько раз проходили страны Латинской Америки. Он может повториться и в России.
«Если вы имеете личные политические проекты, которые не контролируются массовыми группами интересов, вы можете делать что угодно — как на Украине», — говорит Аузан. У соседей политической конкуренции хоть отбавляй, но нет ни торжества закона, ни ответственной экономической политики. В конце концов, даже Ходорковский пишет из тюрьмы, что России нужна ограниченная политическая конкуренция, указывает он. Чтобы двигаться вперед, стране требуются более тонкие механизмы, чем выборы. «Гражданские неполитические институты более реальны, чем партии, — говорит Аузан. — Нужно расширять гражданское участие в принятии решений на муниципальном уровне, в сфере социальной политики. Это в каком-то смысле проращивание демократических институтов».
Но как совершенствовать систему, в которой политики неподотчетны избирателям? Использовать противоречия внутри самой бюрократии, которая только снаружи выглядит монолитной. Интересы высокопоставленных чиновников-технократов и бюрократов среднего звена редко совпадают. «Для всех министров отсутствие нормальной обратной связи — страшная головная боль, они просто не знают, что у них происходит в ведомстве, — рассказывает Аузан. — Они как дети радуются, когда мы показываем им результаты гражданского аудита». Аудитом он называет эксперименты с государственной машиной, периодически проводимые соратниками Аузана. Они, например, рассылают одинаковые по содержанию запросы в различные территориальные управления одного ведомства, и выясняется, что одна и та же норма толкуется чиновниками совершенно по-разному.
Ставка на конфликт между высшей бюрократией и чиновниками на местах однажды уже сработала. В 2000 году Аузан принял участие в проекте по снижению административных барьеров в экономике. Главным движителем этой реформы, ударившей по интересам мелкого чиновничества, был министр экономического развития и торговли Герман Греф, «с его драйвом, с той политической поддержкой, которой он обладал, даже с его мессианством, если хотите», говорит статс-секретарь Министерства связи Александр Маслов, в ранге заместителя Грефа отвечавший за законодательное воплощение реформы.
Упрощение регистрации бизнеса, отмена обязательного лицензирования десятков видов деятельности, снижение активности проверяющих дали ощутимый эффект. По оценке аналитического центра ЦЭФИР, через два года после начала реформы регистрировать фирмы стало проще и дешевле, а количество проверок уменьшилось. По оценке самого Аузана, издержки предпринимателей на преодоление административных барьеров снизились с 11 до 8 копеек на рубль выручки.
«Мы отодвинули самые слабые отряды бюрократии — санитарных врачей, торговых инспекторов, кое-что даже ликвидировали, Хлебную инспекцию например, — обобщает тот опыт Аузан. — Самые сильные отряды бюрократии, фискальные и правоохранительные органы, специальные службы, остались нетронутыми. Они заполнили образовавшийся вакуум, и в 2004 году издержки фактически вернулись на прежний уровень». Реванш бюрократии, в изложении Аузана, совпал с прекращением предыдущего общественного договора — «порядок в обмен на налоги».
Спрос на его идеи вернулся не от хорошей жизни. По Казахстану кризис ударил еще летом 2007 года. После того как была ликвидирована угроза финансового коллапса, власти соседней страны задумались о долгосрочной стратегии. В начале 2008 года руководство казахстанского фонда национального благосостояния «Самрук» предложило Аузану подготовить план реформ, нацеленных на развитие малого и среднего бизнеса. В июне он презентовал в Астане программу под названием «Позитивная реинтеграция». Главное отличие нового подхода: бюрократию надо не подавлять, а вовлекать в процесс изменений. Отсюда и примирительное название, и горизонт планирования — преобразования рассчитаны не на год-два, а на десятилетие.
«Мы раньше не учитывали многочисленные внешние эффекты, которые связаны с устранением бюрократии из процесса, — говорит Аузан. — Они могут быть и отрицательными — например, замещение одних отрядов бюрократии другими или ухудшающий отбор в бизнесе, если конкуренция ведется без правил».
Одна из самых спорных идей — принцип компенсационных сделок с теми группами бюрократии, которые теряют в доходах или статусе в результате реформ. Правоохранители точно не обрадуются тому, что им запретят «стричь» бизнесменов. Аузан предлагает выход — переключить активность стражей порядка на «социально опасные виды бизнеса»: пусть получают свою ренту с производителей алкоголя и наркодилеров. «Это морально сложный вопрос, — признает он. — Но давайте рассуждать трезво. Бюрократия имеет огромное влияние, так можно ли изменить вектор развития, не учитывая ее интересы?» Как показал эксперимент с дебюрократизацией, отобрать власть у чиновников можно только одним способом — через революцию, но это лекарство куда хуже болезни. Нужно искать третий путь.
Сделки с бюрократией не решают всех проблем, возражает Маслов. «Масса людей идет на государственную службу не для того, чтобы кормиться, а потому что считает, что государство — это ценность, которая цементирует общество, — говорит чиновник. — Для этих людей компенсационные механизмы ничтожны».
Масштаб проблем, стоящих перед страной, колоссален. Вопиющая неэффективность присуща не только гражданской и силовой бюрократии, но и судам. Это не повод мешкать. «В дорогу надо выступать прямо сейчас, — говорит Аузан. — И совершенно не обязательно, что в конце пути доминирующую группу ждет катастрофа».