Сейчас многие говорят о том, что Петр Великий и его деяния могут стать основой национальной идеи и образцом для подражания. Именно он, некогда построивший новое российское государство по европейским лекалам, способен сплотить россиян. Но он же и заложил основы современной российской бюрократии. За три с лишним века особенности государственного управления претерпели весьма незначительные изменения. Почему так вышло?
Все знают, как все началось. Поехал Петр набираться ума-разума в самые тогда передовые (и демократичные по тем временам) страны — Голландию и Англию. Там царь задумался о причинах успехов этих стран. Довольно скоро понял, что дело не в технике, не в изобретениях, не в предприимчивости этих народов, а в том, что мы называем общественным устройством.
Посмотрел Петр, как заседают Генеральные штаты в Гааге, посидел на балконе в Вестминстере, глядя на английский парламент, вышел и сказал сакраментальное: «Английские порядки у нас как к стенке горох. Нужно знать народ, которым управляешь!.. Не демократия, не парламенты станут основой благополучия России, а я, моя просвещенная воля и моя палка, которой я заставлю этих бездельников работать, учиться, строить города и воевать».
Ну ей-богу, будто не везет нашим правителям с народом, ну до чего негодящий народ! Иной раз не можешь надивиться на наших высших начальников, которые за границей такие благодушные, милые, приветливые, а как только домой вернуться — сразу суровеют. Бровки у начальника становятся насуплены, говорит он сурово, жестко, как с непослушными детьми завуч, как с жульем участковый. Такой строгий, будто мы перед ним все поголовно и имманентно виноваты, что-то неприличное совершили, а он нас с экрана ругает, ибо с этим народом иначе и нельзя!
Вот и Петр сказал как отрезал: с таким народом нужно иначе. Не нужно нам ваших парламентов, свобод, самоуправления — сделаем по-своему и лучше. Когда царь начинал реформу государственного аппарата, то ему предоставили данные о шведской системе управления — самой передовой. Он проект модернизации госуправления одобрил, но сделал то, что называл «спустить с русским обычаем», то есть решительно выбросил из шведского образца все, что касалось рикстага (парламента) и кирхшпиля (местного самоуправления во главе со священником).
В результате у шведов было взято только бюрократическое устройство центральных и местных учреждений в виде коллегий, губерний, провинций. Неудивительно, что при отсутствии механизмов контроля и сдерживания в виде сословного парламента (сверху) и местного самоуправления (снизу) бюрократия в России быстро выросла в чудовищного монстра, душившего все и вся.
Но Петр считал, что он предусмотрит все необходимые бюрократические меры, чтобы аппарат работал быстро, честно и инициативно. Коллегиальное правление казалось ему панацеей от давних русских бед: злоупотреблений начальства, мздоимства, лихоимства, воровства и волокиты — знаменитого московского «тотчас». Царь тщательно прописал все процедуры в работе коллегий. Он предусмотрел даже мелочи: во время процедуры голосования членов коллегии рассаживали за столом так, чтобы под столом они не могли друг друга ногами достать и повлиять на выбор соседа.
Но почему-то эти предосторожности не помогали: лучше управление не стало, а стало еще хуже. Петр учредил контроль в виде генерал-прокуратуры. Безрезультатно. Создал систему генерал-фискальства — особые чиновники-фискалы доносили о должностных преступлениях прямо генерал-фискалу, а тот — царю. И что же? За первые годы работы фискальства двое из трех генерал-фискалов были казнены… за воровство.
Новое местное управление тоже давало сбои. Петр повесил сибирского губернатора-вора князя Гагарина. Разлагающееся тело этого мздоимца, закованное в цепи, целых два года висело под окнами Двенадцати коллегий с тем, чтобы каждый потенциальный казнокрад знал, что его ждет. Но и это не помогло обуздать коррупцию.
Тогда царь учредил Вышний суд — почти инквизицию для бюрократов, а перед смертью узнал, что в этом суде совершались подлинные преступления: правосудием там и не пахло. Петр был в отчаянии: он провел масштабную, невиданную модернизацию управления, увеличил в три раза государственный аппарат, а толку никакого. Он удивлялся, почему в России не работают постулаты западного камерализма (учения о бюрократии) и институты управления, а в ходу только личные связи, кумовство, взятки и посулы… Ну, конечно, народ негодящий, с ним ничего путного не построишь.
Автор — доктор исторических наук, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге