Следование индустриальным социальным стандартам в постиндустриальном обществе приводит к бешеному росту расходов на пенсионное обеспечение. Россия не осталась на обочине этого процесса. Реформа 2010 года, нацеленная на то, чтобы сократить разрыв в доходах граждан пенсионного и трудоспособного возраста, обойдется российскому бюджету в 1,3 трлн рублей, или 2,36% ВВП.
Почти половина этой суммы будет направлена на так называемую «валоризацию» пенсий, которая, по сути, является ответом на вопрос «как потратить полтриллиона рублей, чтобы число недовольных было максимальным?». Определяя размер прибавки к пенсии, валоризация учитывает лишь трудовой стаж в советские годы. При этом игнорируются периоды учебы, тяжелой работы, периоды вынужденного отсутствия работы для жен военнослужащих. Иными словами, проблема дворника и профессора встает во весь рост. Дворник со школьной скамьи начал работать и имеет длительный стаж, а чтобы стать профессором, надо пять лет получать высшее образование, а затем — не дай Бог — и очную аспирантуру окончить. В результате советский стаж и, соответственно, «валоризационная» прибавка к пенсии у профессора может оказаться меньше, чем у дворника. Эти и другие примеры очень любят обсуждать эксперты, занимающиеся пенсионной системой, а также популисты всех мастей. Последние, крича о несправедливости нынешней реформы, выдвигают лозунг «даешь новую валоризацию!».
Беда в том, что в российском бюджете нет средств даже на действующую валоризацию — не то что на новую. Еще год-два продержимся за счет финансовых резервов, а что дальше? Правительству кажется, что оно нашло «святой Грааль»: повысим страховой тариф по пенсионному обеспечению с 20% до 26% в 2011 году (общее повышение страховых тарифов на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование составит 8 процентных пунктов, с 26% до 34%) и закроем дыру. Однако в реальности совокупный эффект от повышения страховых взносов будет практически нулевым.
По нашим расчетам, непосредственный фискальный эффект от повышения страховых взносов составит 1,8% ВВП, из которых 1,35% ВВП придется на увеличение взносов на обязательное пенсионное страхование. Следовательно, повышение страховых взносов позволяет покрыть менее трети дефицита пенсионной системы (5,2% ВВП в 2010 году). Но на самом деле фискальный эффект от повышения страховых взносов будет существенно ниже.
Во-первых, повышение взносов негативно повлияет на базу по налогам на прибыль и доходы физических лиц. Это влияние во многом зависит от того, как распределится налоговая нагрузка между работником (в виде снижения заработной платы) и работодателем (в виде снижения прибыли), что, в свою очередь, зависит от эластичности спроса и предложения рабочей силы. Если налоговая нагрузка полностью ложится на работодателя, то поступления по налогу на прибыль снизятся на 0,36% ВВП. Перенесение налоговой нагрузки на работника через снижение заработной платы приведет к меньшему (на 0,46% ВВП) приросту поступлений по страховым взносам и к сокращению поступлений по НДФЛ (на 0,17% ВВП), зато позволит сохранить поступления по налогу на прибыль. Таким образом, эффект для всей налоговой системы от рассматриваемой меры можно оценить как повышение совокупной нагрузки в пределах от 1,17% до 1,44% ВВП.
Во-вторых, одним из крупнейших работодателей в России являются федеральные, региональные и местные органы власти и бюджетные учреждения. Из-за роста страховых взносов автоматически вырастут расходы консолидированного бюджета РФ на выплату взносов за служащих и бюджетников. По нашим оценкам, рост расходов консолидированного бюджета РФ из-за повышения страховых взносов составит около 0,4% ВВП. Таким образом, фискальный эффект от рассматриваемой меры составит около 1% ВВП, из которых на рост взносов на пенсионное обеспечение приходится 0,75%. Следовательно, повышение взносов покрывает лишь немногим более 14% от дефицита пенсионной системы.
В-третьих, необходимо учитывать, что фискальный эффект от рассматриваемой меры может оказаться еще ниже из-за возможного роста уклонения от налогов. Можно обозначить следующие риски роста уклонения от налогов:
1) резкий рост ставок обложения, повышая издержки соблюдения законодательства, создает стимулы к разрыву легальных трудовых отношений с низкооплачиваемыми работниками;
2) многие предприятия могут вернуться к практике выплаты заработной платы «в конвертах», когда значительная часть фонда оплаты труда выдается нескольким высокооплачиваемым сотрудникам, а затем неофициально перераспределяется между остальными;
3) повышение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда при одновременном снижении ставки по налогу на прибыль приведет к возникновению арбитража между налогом на прибыль и выплатой заработной платы (на тех предприятиях, где трудно сконцентрировать выплату зарплаты на ограниченном числе работников). Оплачивать труд работников станет выгодно из чистой прибыли (как в денежной форме, например распределяя дивиденды, так и в натуральной форме — путем предоставления работникам определенных благ).
Описанные выше схемы могут привести не только к снижению поступлений в бюджет расширенного правительства, но и к уменьшению объема пенсионных прав работников (из-за того что их заработная плата будет выплачиваться полулегально без уплаты страховых взносов).
Оценки Института экономики переходного периода показывают, что снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда в начале 2000-х привело к масштабному выходу доходов населения из тени. Повышение нагрузки может, напротив, привести к уклонениям. Если предположить, что эластичность изменения налоговой базы к изменению налоговой ставки осталась неизменной с начала 2000-х, то масштабы связанных с уклонением от уплаты страховых взносов и НДФЛ потерь оцениваются в 1,5–2% ВВП. Данная оценка потерь от уклонения, скорее всего, является существенно завышенной, так как предприятиям, начавшим платить «белую заработную плату» затруднительно будет быстро «уйти в тень». Необходимо также учитывать, что чем большую часть бремени работодатели смогут перенести на работников, тем меньше возрастет их склонность к уклонению от уплаты взносов. Вместе с тем в случае, если нагрузка полностью ляжет на работодателя, можно оценить предполагаемые объемы уклонения от уплаты налогов в размере 0,5–0,7% ВВП.
В результате итоговый фискальный эффект от предлагаемой меры будет крайне незначительным. Вместо Грааля правительство получит дырку от бублика, а вернее дыру в бюджете.
Автор — заведующий лабораторией межбюджетных отношений Института экономики переходного периода