Россия поменяет внешнюю политику

Опубликовано в журнале «Русский Newsweek» №20 (288) за 2010 год

Недавний перелом в отношениях с Польшей начался почти случайно. Замглавы аппарата правительства Юрий Ушаков, курирующий в Белом доме внешнюю политику, получил довольно эмоциональную телеграмму из российского посольства в Варшаве. В ней говорилось, что из-за того, что Польша старается блокировать любое сотрудничество с Россией, под угрозой все отношения между Москвой и Евросоюзом — и все потому, что не решен катынский вопрос. Уладив застарелую проблему с Варшавой, можно добиться прорыва в отношениях с ЕС, уверяли авторы телеграммы. МИД был категорически против любых уступок по Катыни, но Ушаков показал телеграмму премьер-министру Путину. Как раз в это время за поляков перед Путиным ходатайствовал гендиректор «Норильского никеля» Владимир Стржалковский. У него польские корни, и представители польского бизнеса не раз выходили на него с просьбой о помощи. Вопрос был решен — Путин приказал МИДу развернуться на 180 градусов.

После этого были организованы траурные мероприятия под Смоленском, где трагически погиб Лех Качиньский и закончилась российско-польская вражда. Но Польша и конфликт с ней — лишь небольшой кусок в мозаике «Новая картина мира», которую теперь складывают в Кремле. А потепление на американском фронте, неожиданные итоги визита Медведева в Норвегию и его желание нащупать новые точки диалога с Западом, сквозящее, например, в его последнем интервью газете «Известия» в связи с Днем Победы, — все это не случайные эпизоды.

В распоряжении Newsweek есть проект, написанный МИДом, так называемой «Программы эффективного использования на системной основе внешнеполитических факторов в целях долгосрочного развития Российской Федерации».Медведев предварительно уже ее одобрил. Фактически речь идет о новой внешнеполитической доктрине. Смысл документа в том, что Россия намеревается не на словах, а на деле проводить внешнюю политику, в которой не будет друзей и врагов, а будут только интересы. Экономику страны надо модернизировать, и внешняя политика тоже должна работать на решение этой задачи. Высокопоставленный источник в МИДе, участвовавший в разработке документа, подтверждает: на смену холодной войне снова пришла «разрядка».

Новые задачи для России

России пора «перестать надувать щеки», сказал Медведев в ноябре прошлого года в послании к Федеральному собранию. И дал МИДу и правительству задание — разработать перечень критериев эффективности внешней политики. То есть определить, какие надо решать задачи, чтобы внешнюю политику России можно было признать успешной. Кроме того, президент потребовал подготовить программу эффективного использования внешнеполитических факторов в целях долгосрочного развития. Несколько месяцев департамент внешнеполитического планирования МИДа работал над обоими документами и в феврале представил их президенту. Медведев после большого совещания в Кремле их одобрил и отправил в правительство — сейчас, по данным Newsweek, документы проходят согласование у первого вице-премьера Игоря Шувалова. Они не публичные, а для служебного пользования и не похожи на прежние программы, которые, по словам высокопоставленного дипломата, писали в Совете безопасности. Вместо традиционных расплывчатых формулировок в них четко прописано, что и где должна делать Россия во внешней политике, а главное, зачем. Например, документ предусматривает экономическое завоевание стран Балтии: «C учетом падения их инвестиционной привлекательности для стран ЕС и серьезного удешевления национальных активов» предлагается «проработать вопрос о приобретении в регионе предприятий реального сектора».

В Средней Азии, согласно документу, российские компании должны скупить предприятия бывшего советского ВПК, на Ближнем Востоке — строить железные дороги, популяризировать ГЛОНАСС, а в Анголе, Сенегале, Нигерии и ЮАР — развивать ядерную энергетику. Планируется создать зону свободной торговли между странами Таможенного союза и Сирией. Но даже традиционно дружеские отношения России со странами-изгоями должны теперь быть наполнены экономическим смыслом. По мере выхода из экономической изоляции Сирия, Иран, Куба, Узбекистан, а также Армения и Сербия, полагают авторы программы, должны вводить льготные условия для российских компаний.

Новый взгляд на США и Евросоюз

Предисловие к программе написал министр иностранных дел Сергей Лавров. Он начинает в привычном духе — винит в мировом экономическом кризисе «западноцентричную систему глобального управления при доминировании США» и не без удовлетворения констатирует, что «зашаталась материальная основа доминирования Запада в мировой политике, экономике и финансах». Но потом приходит к достаточно свежим выводам. К тому, что «укрепление отношений взаимозависимости с ведущими мировыми державами на основе взаимопроникновения экономик и культур» — в интересах России. И к тому, что Евросоюз и особенно США — самые желанные партнеры.

Глава МИДа не скрывает обеспокоенности за судьбу Барака Обамы, которого Москва считает оптимальным партнером и обвиняет «военный, разведывательный и внешнеполитический истеблишмент США» в попытках «возврата к конфронтационной политике прошлой администрации». И одновременно призывает «выстраивать с Вашингтоном эффективную модель взаимовыгодного, равноправного сотрудничества».

Сотрудник МИДа рассказывает, что в течение последнего месяца тон диалога между Москвой и Вашингтоном полностью преобразился. В ходе последних российско-американских переговоров представители США ни разу не упомянули Грузию, и более того — покорно кивали, когда россияне говорили, что войну 2008 года спровоцировала бывший госсекретарь Кондолиза Райс, вовремя не одернув Михаила Саакашвили. Вашингтон уже почти гарантировал, что в ближайшее время Конгресс отменит поправку Джексона–Вэника. Как символ, это важно, подчеркивает российский дипломат. На прошлой неделе было официально объявлено, что Обама приглашает Медведева в Вашингтон с ответным визитом в июне этого года. Если встреча пройдет удачно, верит сотрудник МИДа, то до конца года Россия может даже вступить в ВТО.

Предпосылки новой политики

Главная причина неожиданного разворота в российской внешней политике, прежде всего в отношении к Западу, — нехватка денег, нужных для модернизации экономики, транспортной инфраструктуры и внедрения инноваций. Триумфальный оптимизм российских лидеров эпохи рекордно высоких нефтяных цен остался в прошлом. В посткризисном мире Россия вынуждена искать друзей и заводить полезные экономические связи. В течение нескольких лет Россия обеспечивала мощный приток западного капитала по простой и удобной схеме. Росли в цене экспортируемые ресурсы, а вместе с этим — капитализация российских компаний, что открывало широкий доступ к дешевым деньгам, которые через западные банки под небольшой процент попадали на супердоходные рынки развивающихся стран. Сырьевая рента шла на амбициозные социальные программы, а бизнес развивался за счет дешевых кредитов. Осенью 2008 года эта схема рухнула: не только обвалились цены на нефть, но и резко выросли в цене деньги. Бизнес, который до этого жил с уверенностью, что под один невыплаченный кредит всегда можно взять другой, остался без привычных вливаний, зато с огромными долгами. Так что денег на технологический и модернизационный прорыв в России нет. В начале года Министерство экономического развития подсчитало, что на реализацию запланированных инфраструктурных и социальных программ только до 2013 года России потребуется около $1 трлн. Почти две трети этой суммы должны поступить из внебюджетных источников. Еще есть программы вооружений, на которые в последние годы тратили не меньше $30 млрд в год. Бюджет и резервы Центробанка, ставшие, по сути, единственным источником ликвидности и финансовых ресурсов в стране, не выдержат такую нагрузку. А взятая правительством на вооружение политика неуклонного и резкого сокращения бюджетного дефицита (с 6 до 0% за пять лет) ставит крест на идее использовать государство в качестве главного инвестбанкира.

В мире тоже не все в порядке: Греция уже вошла в преддефолтное состояние, эксперты полагают, что на очереди Испания и Португалия. Западные банки опасаются любых резких движений и сокращают лимиты на кредитование российских проектов. «Кризис показал, что самостоятельно развиваться Россия не сможет — надо к кому-то прислониться», — говорит собеседник в МИДе. Из программы ясно следует: прислониться надо к Евросоюзу. Высокопоставленный европейский дипломат подтверждает, что в последние месяцы на всех важнейших переговорах представители России говорят только о том, как Европа может вложиться в российскую модернизацию. Деваться некуда: вся надежда на иностранных инвесторов, готовых вкладывать деньги в России и развивать вместе с российским бизнесом совместные проекты по всему миру. Тогда Россия сможет к тому же рассчитывать на приобщение к современным технологиям.

Кто ответит за реализацию доктрины

Так что и программа, и новые с иголочки критерии эффективности внешнеполитической деятельности очень к месту. Но с координацией усилий бизнеса, правительства и МИДа пока проблемы. «Система не заточена под сопровождение внешнеэкономических интересов, — говорит высокопоставленный сотрудник аппарата правительства, — и наладить этот процесс быстро не выйдет». Сегодня в правительстве в этой сфере неразбериха. Формально вся внешняя политика—в ведении президента и МИДа. Но в Белом доме почти автономно работает свой маленький МИД — группа помощников премьера Путина во главе с Юрием Ушаковым. Кроме того, еще в 2008 году правительство утвердило основные направления внешнеэкономической политики. И в соответствии с ними Минэкономики уже написало несколько десятков так называемых страновых планов — подробных документов, описывающих сроки реализации совместных проектов с основными внешнеэкономическими партнерами. Свои отраслевые, но достаточно масштабные программы международного сотрудничества есть у Минэнерго и Минпромторга. 17 марта этого года правительство в целом одобрило эти страновые планы и поручило следить за их исполнением вице-премьерам и профильным министрам. МИД, который формально тут ни при чем, попросили по мере сил помогать правительству. «Понять, кто за что отвечает, иногда становится очень трудно», — считает сотрудник секретариата вице-премьера, возглавляющего одну из двусторонних внешнеэкономических комиссий. По данным Newsweek, на совещании у президента Медведева в конце февраля обсуждался и вопрос координации усилий правительства, МИДа и Кремля на этом направлении. Президент поручил подумать, не стоит ли добавить МИДу полномочий. Высокопоставленный источник Newsweek в правительстве утверждает, что никакие окончательные решения, кто будет координатором новой доктрины, пока не приняты, но это может случиться до конца мая — и МИД таки получит новые полномочия, а правительство специальным распоряжением упорядочит работу министерств по реализации страновых планов.

Первые результаты

Пусть система работы чиновников пока не отлажена, но написанная в феврале программа уже работает. Например, один из пунктов в ней — скорейшее подписание договора по СНВ. Он был подписан в начале апреля. Источник в российском МИДе говорит, что многие дипломаты до сих пор в удивлении—еще пару месяцев назад почти никто не верил, что договор будет подписан. В этом году Минэкономразвития разработало проект партнерского соглашения с Евросоюзом. Планировалось, что Дмитрий Медведев и президент ЕС Херман ван Ромпей подпишут его на ближайшем саммите Россия — ЕС в Ростове-на-Дону. Однако, говорят дипломаты, европейцы вряд ли успеют изучить и одобрить документ до 31 мая—европейское внешнеполитическое ведомство не сформировано до конца, а все силы уходят сейчас на разрешение проблем в Греции. Однако, предвидит один из дипломатов, в мае будет объявлено о начале переговоров о безвизовом режиме между Россией и ЕС. Кроме того, стороны приблизились к тому, чтобы подписать рамочный договор о партнерстве и сотрудничестве. Он будет называться «Новое базовое соглашение» и может быть подписан сразу после того, как Россия завершит переговоры о вступлении в ВТО. Еще в феврале авторы программы советовали наращивать сотрудничество со странами Северной Европы — у них передовые наработки в энергоэффективности и энергосбережении, нанотехнологиях, коммуникациях, арктическом судостроении и прочее. Дмитрий Медведев начал двигаться и в этом направлении. Только что он съездил в Данию и Норвегию. В Копенгагене он пригласил датских бизнесменов к участию в проекте «Сколково», а в Осло пошел на невиданные уступки — подписал соглашение о разделе Баренцева моря с Норвегией. В МИДе рассказывают, что хотя новая программа уже реально действует, большинство дипломатов ее просто не видели. Осуществляют новый курс первые лица, а дипломаты как и прежде только угадывают их волю. При этом все последние годы мидовцы двигались в противоположном направлении. «У нас многие дипломаты считают, что мы должны выступать с запросной позицией, — говорит высокопоставленный сотрудник МИДа, — то есть выдвигать радикальные требования и не менять их годами». Перестроиться им будет непросто. А случись что-нибудь серьезное вроде грузинской войны 2008 года, и они с радостью повернут обратно.