Эпоха накопления: как пенсионная реформа стала жертвой неверных прогнозов и сиюминутных решений

Фото Кирилла Кухмаря / ТАСС
Фото Кирилла Кухмаря / ТАСС
Российские власти, похоже, окончательно отказались от системы обязательных пенсионных накоплений: 22 декабря первый зампред ЦБ Сергей Швецов заявил, что «допускает законодательный демонтаж» накопительной системы до 2023 года. Руководитель лаборатории развития пенсионной системы Института социальной политики ВШЭ Евгений Якушев рассуждает о том, как это решение стало неизбежным

Пенсионные накопления замораживаются с 2014 года, и этот «временный» режим постоянно продлевается. В обществе никто уже всерьез не ждет возвращения к принципам пенсионной реформы 2002 года. Однако признание высокопоставленного представителя ЦБ похоже на точку в многолетней дискуссии, и хочется понять, как мы в эту точку пришли.

Инвестпортфель на старость: как накопить на пенсию без участия государства

Окно возможностей

Первое обсуждение системы обязательных пенсионных накоплений состоялось в 1997-1998 годах и сопровождалось дискуссией о необходимости подготовиться к выходу на пенсию поколения «беби-бумеров». В подготовленную в те годы программу пенсионной реформы было включено предложение об обязательных отчислениях на будущую пенсию 10% от зарплаты. Предполагалось, что накопления станут дополнительным источником выплаты пенсий и позволят демпфировать влияние демографической волны на бюджет. Но дефолт в 1998 году поставил крест на использовании потенциала финансовых рынков.

Вторая итерация дискуссии пришлась на 2001 год и завершилась внесением президентского пакета законопроектов о реформе в Госдуму. Предлагалось структурировать пенсионную систему, исходя из принципов ее финансирования и целей, решаемых ее отдельными компонентами. Базовая часть трудовой пенсии решала проблемы бедности и финансировалась федеральным бюджетом из расчета прожиточного минимума. Страховая часть — учитывала стаж и заработок застрахованного лица и обеспечивала дифференциацию размеров пенсий. Накопительная часть — учитывала взносы и инвестиционный доход, обеспечивая коэффициент замещения утраченного заработка для работников с доходами выше средних. По мнению экспертов и рейтинговых агентств, предложенная архитектура обеспечивала долгосрочную устойчивость системы.

Как копить на пенсию: советы американских консалтинговых компаний

При этом прогнозы основывались на весьма высоких темпах роста российской экономики в годы после дефолта. Предполагалось, что пенсионные накопления станут источником долгосрочных инвестиций, а новый класс институциональных инвесторов в лице НПФ будет фактором стабильности на финансовых рынках. 

Переписанный сценарий

Но первоначальные принципы существенно изменились в процессе реализации реформы. Во-первых, менялись механизмы финансирования пенсионной системы: с 2001 года страховые взносы в ПФР и другие внебюджетные фонды заменили на Единый социальный налог (ЕСН), а с 2010 года вернулись к страховым взносам. Во-вторых, в целях стимулирования экономики в 2005 году ЕСН снизили с 35,6% до 26%, что привело к возникновению дефицита пенсионной системы. В этой ситуации средства, идущие на пенсионные накопления, стали восприниматься как выпадающие доходы ПФР. Существенно возросла роль федерального бюджета, которому пришлось одновременно покрывать возникший дефицит и финансировать повышение пенсий. В-третьих, пенсионные накопления, в силу своего объема, стали играть заметную роль на финансовых рынках. В том числе и поэтому государственной управляющей компании ВЭБ расширили инвестиционную декларацию и дали возможность более активно покупать облигации компаний первого эшелона.

При этом изначально никто не ожидал, что индустрия НПФ сможет играть значительную роль в системе обязательного пенсионного страхования. Однако за десять лет более половины застрахованных лиц 1967 года рождения и моложе перевели свои накопления в частные фонды, совокупные активы которых превысили активы под управлением ВЭБ. Казалось, что развитие сектора НПФ обеспечено устойчивой бизнес-моделью и высокой доходностью на вложенные инвестиции. Но регулирование постепенно ужесточалось.

«Копить на старость надо с 30 лет». Ректор РЭШ о пенсионной реформе, скрытых налогах и цене дела Калви для экономики

Первым шагом, совпавшим по времени с принятым в 2013 году решением о заморозке новых накопительных взносов, стал процесс акционирования НПФ и создания системы гарантирования пенсионных накоплений. С одной стороны, Банк России хотел знать реальных владельцев и бенефициаров НПФ (по аналогии с банковским сектором), с другой — создать модель распределенной ответственности за результаты инвестирования. Череда банкротств НПФ, вызванная ужесточением регулирования и реализовавшимися рисками вложения пенсионных средств в проекты учредителей НПФ, сформировала общественный запрос на повышение надежности системы, ответом на который стало назначение Агентства по страхованию вкладов (АСВ) оператором системы гарантирования пенсионных накоплений (также по аналогии с банками). Новые правила работы НПФ привели к пересмотру инвестиционных стратегий. В итоге крайне консервативная и осторожная инвестиционная политика фондов уже не позволяла рассчитывать на получение доходности, превышающей инфляцию на долгосрочном периоде. Привлекательность системы НПФ для граждан снизилась.

Альтернатива для желающих

Со своей стороны, Минфин и Банк России пытаются предложить обществу новые механизмы пенсионных накоплений — уже добровольных. Но ни индивидуальный пенсионный капитал (ИПК), ни гарантированный пенсионный план (ГПП) не получили поддержки социальных партнеров и экспертов. Обсуждение этих инициатив совпало с принятым в 2018 году решением о повышении пенсионного возраста, поэтому для снижения негативной реакции общества новые изменения в пенсионной системе постоянно переносилось. Концептуально разработанные законопроекты должны создать механизм пополнения замороженных счетов новыми добровольными взносами. При этом надо решить судьбу уже сформированных пенсионных накоплений: предоставить ли право гражданам самостоятельно ими распорядиться (потратить на неотложные нужды или продолжить сберегать в других институтах) или обязать перевести их в новую систему. Задача усложняется необходимостью сохранить правовое регулирование уже выплачиваемых накопительных пенсий.

Непонятный план на старость: что не так с новой пенсионной реформой

Но природа не терпит пустоты. На фоне системного кризиса ОПС значительное развитие получила система индивидуальных инвестиционных счетов. С одной стороны, популярность ИИС можно объяснить эффективной моделью налогового стимулирования со стороны государства, с другой — возможностью инвестора выбирать инвестиционную стратегию с учетом своих потребностей и ожиданий. НПФ столкнулись с необходимостью конкуренции за средства граждан, и, к сожалению, пока пенсионным фондам не удалось сформировать адекватную продуктовую линейку.

Между тем проблема зависимости ПФР от федерального бюджета так и осталась нерешенной, хотя теперь вся пенсионная часть страховых взносов идет на выплаты нынешним пенсионерам. В рамках сложившейся конфигурации системы объем бюджетных трансфертов в ПФР будет только увеличиваться. В таких условиях заявленный демонтаж остатков накопительной системы представляется наиболее вероятным сценарием.

Мнение автора может не совпадать с точкой зрения редакции 

Дополнительные материалы

Названы лучшие и худшие пенсионные системы в мире