В конце июня российское правительство одобрило внесенные Минфином «Основные направления бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов». Однако еще не приняты окончательные решения по ряду ключевых вопросов, не определены подходы к индексации социальных расходов, до конца не урегулированы разногласия между финансово-экономическим и социальным блоками правительства.
Разберемся сначала, с какими проблемами столкнулся Минфин при разработке основных параметров очередной бюджетной трехлетки. Применение действующего бюджетного правила в силу его инерционности привело бы к заметному росту расходов в 2016 году (до 17,7 трлн рублей с 15,2 трлн в 2015 году) и последующему заметному снижению расходов в 2017-2018 годах. При этом дефицит федерального бюджета в 2016 году составил бы 4,7% ВВП (вместо запланированных 0,6% ВВП в текущей редакции бюджета), а Резервный фонд был бы исчерпан еще до конца следующего года. Резкий рост дефицита связан с существенной корректировкой плана по доходам, в основном в части нефтегазовых доходов, которые из-за плохой нефтяной конъюнктуры снижаются с 8 трлн до 6,3 трлн рублей. В условиях ограниченности иных источников финансирования дефицита (заимствования на внешнем рынке недоступны и ограниченностью объема внутреннего рынка), могли бы использоваться средства Фонда национального благосостояния (5,9% ВВП на 1 января 2015 года). Однако и этот источник финансирования при сохранении дефицита бюджета на уровне 4,7% ВВП был бы исчерпан за полтора-два года.
Таким образом, к концу 2017 года суверенные фонды практически перестали бы существовать.
Поэтому в Минфине решили задать объем расходов федерального бюджета на 2016 год на минимальном уровне, определенном Бюджетным кодексом (величина, утвержденная на 2016 год действующим Законом о федеральном бюджете на 2015-2017 годы без учета условно утвержденных расходов), то есть 15,9 трлн рублей, или 19,2% ВВП при дефиците в 2,4% ВВП. На 2017 год объем расходов утвержден исходя из «бюджетного правила» на уровне 16,7 трлн рублей (или 18,3% ВВП), а на 2018 год – 16,6 трлн рублей (или 16,7% ВВП). Таким образом, запланировано снижение в долях ВВП в 2016-2018 годах как расходов федерального бюджета, так и дефицита до 0,7% ВВП к концу 2018-го. Обоснована ли такая политика? С формальной точки зрения ориентир на сокращение в 2015-2017 годах расходов ежегодно не менее чем на 5% в реальном выражении задан поручениями президента. Однако необходимость постепенного снижения государственных расходов обусловлена как финансово-бюджетными, так и экономическими факторами.
Важно понимать, что в докризисный период 2005-2008 годов объем расходов федерального бюджета находился на уровне 16-18% ВВП, далее произошел рост до 22-25% ВВП в 2009-2010 годах в силу необходимости финансирования антикризисных действий правительства, а в дальнейшем после некоторого снижения в 2011 году расходы устойчиво превышали уровень 20% ВВП (план на 2015 год – 20,4% ВВП). При этом фактически использование резервов началось еще в 2013 году, когда в рамках модификации «бюджетного правила» часть нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в Резервный фонд, была направлена на компенсацию снижения (по сравнению с прогнозом) ненефтегазовых доходов. Из-за больших, заметно выше докризисных, расходов в 2012-2014 годах, к началу нового спада в экономике в Резервном фонде не был накоплен достаточный объем средств. В условиях падения доходов федерального бюджета в результате структурного (то есть не краткосрочного) падения цен на нефть почти вдвое, до уровня $50-$70 за баррель, поддержание расходов на прежнем уровне оказывается невозможным. Попытка проводить прежнюю политику приведет к долгосрочной разбалансировке федерального бюджета и к возвращению макроэкономической нестабильности, характерной для России 1990-х годов, а в последние годы и для ряда стран ЕС, не обеспечивших своевременную корректировку своих бюджетов.
Эффективная бюджетная политика должна учитывать не столько объем, сколько структуру бюджетных расходов. А она у российского бюджета ухудшалась как на этапе его планирования на 2015 год осенью 2014-го (по сравнению с параметрами расходов в 2014-м), так и в результате корректировки бюджета уже в марте 2015 года. Номинальный секвестр бюджетных расходов федерального бюджета на 2015 год на 10% привел к тому, что реальные расходы на непроизводительные статьи выросли, а на производительные (образование, здравоохранение, транспортная и инженерная инфраструктура) – сократились, так как фактически секвестр был непропорциональным. Сокращение расходов на производительные статьи по сути подрывает основы для обеспечения успешного развития российской экономики в средне- и долгосрочной перспективе. В результате Минфином и был предложен альтернативный вариант формирования бюджета на ближайшие три года, существенно отличающийся от базового, который по сути предлагал при корректировке расходов на 2016 год повторение подходов к секвестру бюджета в 2015 году.
В целом предложения Минфина в части бюджетных проектировок на 2016 год предполагают сохранение целого ряда направлений расходов (в том числе на образование и здравоохранение) на уровне, близком к объемам 2015 года при сокращении расходов на оборону на 5,7% и удержанию роста социальных расходов на уровне 16,2% (в номинальном выражении). Сдерживание роста социальных расходов достигается в первую очередь за счет отказа от индексации пенсий на величину фактической инфляции (за предыдущий период).
Обосновано ли подобное решение?
Помимо уже отмеченной тенденции к сокращению производительных расходов федерального бюджета в пользу непроизводительных (включающих и социальные расходы), необходимо также учитывать следующие факторы. Во-первых, индексация пенсий и зарплат при сокращении расходов на инфраструктуру, образование и здравоохранение на практике не приводит к повышению благосостояния граждан (включая пенсионеров). Дело в том, что семьям придется больше платить за услуги здравоохранения и образования. Во-вторых, при наличии защищенных статей (заработной платы и начислений) в расходах на содержание отдельных учреждений образования, здравоохранения или культуры, сокращение расходов по остальным статьям может быть критическим для их нормальной работы. В-третьих, масштабная индексация пенсий и зарплат приведет к сокращению конкурентоспособности национальной экономики. Эта мера повысит стоимость труда не только в бюджетном секторе, но и во всей экономике. Произойдет обратное перераспределение в структуре ВВП от прибыли к заработной плате, что подорвет инвестиционные стимулы. В-четвертых, в среднесрочном периоде масштабная индексация ведет к раскручиванию инфляционной спирали. 12-15%-ную инфляцию можно за два-три года сократить до 5%, но 20-25%-ная инфляция может быть значительно сокращена лишь за гораздо более продолжительное время.
Надо учитывать, что дальнейшее снижение расходов без проведения структурных реформ (в том числе, структуры организаций, финансируемых за счет бюджетных средств) создает серьезные риски для экономической и социально-политической стабильности страны уже в перспективе ближайших нескольких лет (в 2017-2020 годах). Без структурных реформ бюджетная политика не будет иметь возможности для маневра, который может понадобиться в 2017-2018 годах, при этом также нивелируется положительный макроэкономический эффект от девальвации рубля.
Очень важно понимать, что структурные реформы должны быть рассчитаны на три-пять лет.
Это не может быть вопросом, связанным исключительно с формированием бюджета на очередной финансовый год. Однако необходимо уже одновременно с принятием бюджета на 2016 год приступить к проработке конкретных решений в области структуры российской экономики, и прежде всего структуры организаций, финансируемых за счет бюджетных средств.