В конце XVIII века английскому философу Иеремии Бентаму пришла в голову сумасшедшая идея: отношения государств на мировой арене можно сделать управляемыми. Нужно лишь создать международный (такого слова тогда не было, поэтому Бентам его просто выдумал) договор или систему договоров, которые превратят государства в союзников. Потребовалось где-то 100 лет, прежде чем теории философа переросли в область практического применения. Первый блин — Лига Наций — вышел немного комом. Но уже после Второй мировой войны возникло сразу несколько международных институтов — ООН, а при ней МВФ, Всемирный банк (ВБ) и ряд других структур, — которые создали устойчивую систему глобального управления. По крайней мере, так казалось вначале. Каждая международная организация получила свою миссию и зону ответственности: содействие поддержанию мира и безопасности (ООН), помощь странам в решении проблем платежного баланса и надзор за глобальной экономической стабильностью (МВФ) или искоренение бедности (ВБ). На старте энтузиазма было много, но со временем оказалось, что глобальные институты управления работают не так гладко, как хотелось бы.
Суверенность, легитимность, эффективность
Любая глобальная международная организация неизбежно сталкивается с тремя взаимосвязанными проблемами — недостаточной эффективностью, недостаточной легитимностью и несоблюдением суверенитета ее членов. Об этом писал в книге «Разделенные нации» Иан Голдин, профессор и основатель Oxford Martin School — Института глобальных проблем Оксфордского университета.
Чтобы организация была эффективной, решения в рамках ее мандата должны приниматься оперативно. Это означает, что орган принятия решений должен состоять не из представителей всех стран, которых может быть и 200 человек, а какого-то более ограниченного числа (скажем, 10-20) делегатов. В противном случае обсуждение любого вопроса рискует стать бесконечным. Однако, если не все страны имеют возможность голосовать или не все голоса имеют равный вес, то из-за непричастности к процессу большинство участников просто не почувствует ответственности за принимаемые решения. Институт будет казаться нелегитимным. А нелегитимный институт менее эффективен в решении глобальных проблем. Так, например, ООН в мире в целом воспринимается легитимной в ущерб эффективности: там большинство решений принимает Генеральная Ассамблея всех участников организации. Однако за решения по критически важным вопросам голосуют 15 членов Совета безопасности, причем результат может быть заблокирован одним из его постоянных членов — это эффективно, но не выглядит легитимным. Похожим образом МВФ и Всемирный банк воспринимаются относительно эффективными, но часто не легитимными: в них основная власть принадлежит исполнительным советам директоров, состоящим из 24-25 представителей разных стран.
Нерепрезентативность порождает соблазн игнорировать принимаемые резолюции — типичная проблема при консенсусном принятии решений. Все усугубляется еще и тем, что ради общего блага решения наднациональных организаций могут идти вразрез с краткосрочными интересами тех или иных наций. Это может восприниматься как посягательство на суверенитет, особенно теми странами, которые долго и тяжело боролись за свою идентичность, границы и самостоятельность. В итоге, по мнению Голдина, глобальное управление уже давно находится в кризисе, поскольку многие международные соглашения ратифицируются странами ради галочки, но на практике не выполняются.
Расцвет фонда
МВФ в контексте кризиса глобального управления — это притча во языцех. Фонд был создан на Бреттон-Вудской конференции в 1944 году c целью реконструкции мировой финансовой системы. В свои первые лет пятнадцать фонд в основном помогал развитым странам решать проблемы платежного баланса. Решения внутри фонда принимались представителями стран-клиентов, поэтому организация в мире воспринималась вполне легитимной. Однако затем отношение к фонду стало меняться.
Во время холодной войны США и СССР боролись за влияние в странах «глобального Юга». Американские и европейские банки предлагали правительствам развивающихся стран, отвергающим коммунистические идеалы, дешевые кредиты. В 1970-е годы совокупный внешний долг Юга вырос с $90 млрд до $750 млрд. В эпоху так называемой Великой инфляции в США, когда процентные ставки значительно выросли, развивающиеся страны начали испытывать проблемы с погашением кредитов. В результате с начала 1980-х годов в странах Юга стали возникать долговые кризисы. Чтобы не допустить проблем в банковской отрасли развитых стран, МВФ был привлечен к реструктуризации долгов.
Фонд подошел к новой задаче вполне креативно: долги реструктурировали не просто так, а под обязательства структурных реформ. По сути, миссия МВФ претерпела изменения: фонд не просто боролся с кризисами на Юге, а говорил странам, как именно они должны управлять экономикой. Внешне все по-прежнему было легитимным: снабженные дополнительными условиями экстренные кредиты, выдаваемые МВФ, не нарушали суверенитета, поскольку принимались странами добровольно. Однако за помощью фонда обращались в такие моменты, когда иные возможности реструктуризации долгов были исчерпаны. Отказ в кредите МВФ часто был равносилен экономическому коллапсу страны. По сути, ситуация становилась очень несимметричной: власть фонда в переговорах существенно выросла, а его клиентов — снизилась.
Идеологический захват
Новая асимметрия усугублялась еще и тем, что решения о выдаче кредитов в фонде принимались исполнительным советом директоров, где избыточный вес в голосовании имели развитые страны: недостаточная представленность в нем стран «глобального Юга» создавала ощущение, что США и Европа через дополнительные условия, прикрепляемые к кредитам, навязывают заемщикам свой путь развития. И хотя вопрос больше не сводился к выбору между коммунизмом и капитализмом, на практике фонд продавливал взгляд на реформы, свойственный лишь одной школе экономической мысли (так называемой чикагской), хотя и доминировавшей в профессии до 2008 года. Произошел так называемый идеологический захват.
Все было бы замечательно, если бы рекомендации МВФ однозначно вели к экономическому процветанию. Однако в этом отношении стали появляться сомнения. С одной стороны, многие развитые страны сами не придерживались рекомендаций, которые фонд выдавал странам развивающимся. С другой стороны, две самые большие и быстрорастущие развивающиеся экономики — Китай и Индия — своих впечатляющих успехов достигли без следования стратегиям, предписываемым МВФ. Наконец, следование рационализму «чикагцев» не позволило фонду вовремя распознать ипотечный пузырь в США, схлопывание которого стало причиной мирового финансового кризиса 2008 года. МВФ не смог предотвратить глобальную экономическую нестабильность.
Размывание миссии
Тем временем изменилась сама миссия МВФ. С 2010 года в мандат Фонда добавилось множество дополнительных направлений — от обеспечения гендерного равенства и решения проблемы нехватки продовольствия до борьбы с последствиями изменения климата. Где-то фонд даже стал внедряться в зону ответственности Всемирного банка. Подобное размывание фокуса отчасти связано с так называемым захватом организации донорами: для различных агентств системы ООН, одним из которых является и фонд, характерна зависимость от меняющихся интересов ключевых доноров, а также стран, где находятся штаб-квартиры организаций.
При этом в новых для себя областях МВФ пока не способен выполнить план, продвигаемый его руководством: к настоящему моменту фонду удалось одобрить всего 8,5% капитала, который он привлек для новых кредитных линий, но даже эти деньги еще не ушли с его счетов. Неэффективность работы объясняется среди прочего несовместимостью новых задач c профилями сотрудников МВФ. Фонд страдает от еще одной проблемы, общей для глобальных институтов: устаревания навыков. Специалистов часто набирают под получивший финансирование проект, потом он заканчивается, а люди остаются и не всегда оказываются подходящими кандидатами для других проектов. Текучесть персонала низкая. К захвату фонда донорами добавляется проблема захвата инсайдерами — собственными сотрудниками, сидящими на долгосрочных контрактах.
Появление Китая
Неудивительно, что международные институты очень трудно реформировать или при необходимости закрыть. Такие попытки идут вразрез с интересами многих стейкхолдеров. В последние 80 лет почти не было примеров закрытия глобальных международных организаций. В результате в области глобального управления вообще и международных финансовых институтов в частности сложилась запутанная ситуация. С одной стороны, миссии многих организаций перекрываются. С другой стороны, многим из них, в частности МВФ, долгое время не было альтернатив. По сути, после распада советского блока фонд несколько десятилетий был единственным кредитором последней инстанции в мире.
Но в последние годы ситуация стала меняться. Существенно окрепший Китай на фоне сложных отношений с США скорректировал стратегию действий на мировой арене. Свое будущее страна видит в построении нового глобального порядка по принципу трех колец. Первое кольцо относится к выстраиванию Китаем отношений с соседними регионами Восточной и Центральной Азии, а также Ближнего Востока. Эти регионы являются источниками различных ресурсов для китайской экономики, взаимодействие с ними важно и по соображениям безопасности. Второе кольцо относится к развивающимся странам Азии, Африки и Латинской Америки, с которыми Китай ведет торговые, инвестиционные и инфраструктурные проекты, в том числе в рамках инициативы «Пояс и путь». Третье кольцо относится к США, европейским и другим промышленно развитым странам, с которыми Китай обменивается промышленной продукцией, технологиями и знаниями.
Регионам в рамках развития второго кольца Китай выделяет кредиты и открывает кредитные линии. Более того, Китай предоставляет странам экстренную помощь в случае дефолта по старым долгам. Именно здесь интересы китайских финансовых институтов сталкиваются с интересами МВФ. Объемы экстренных кредитов Китая в последние годы составляют уже более 40% объема помощи, оказываемой МВФ.
Смена парадигмы
По сути, в мире международных финансов произошла смена парадигмы. МВФ перестал быть единственным глобальным кредитором последней инстанции: на арене появились другие игроки в лице китайских банков развития. У развивающихся стран, отчаянно нуждающихся в кредитах, теперь есть выбор. С одной стороны, можно, как и прежде, пойти в МВФ и получить деньги под низкий процент и обязательства структурных и макроэкономических реформ. С другой стороны, можно обратиться к Китаю — там процент будет выше, но дополнительные требования не будут привязаны к идеологии или их может не быть вовсе. Более того, Китай не только выдает кредиты, но и запустил механизм валютных свопов, который не нов сам по себе, но охватывает большое число развивающихся стран. Эти свопы позволяют странам-заемщикам обменивать свою валюту на юани и погашать ими взятые кредиты, в том числе и в других резервных валютах, в свою очередь меняя юани на них.
Столкновение лбами МВФ и Китая происходит, когда та или иная страна объявляет дефолт по старым долгам, а среди ее кредиторов есть и китайские. Подход МВФ к реструктуризации задолженности заключается в списании части номинала старого долга. Подход Китая — оставлять номинал прежним, но продлевать срок кредита, менять процентную ставку и/или открывать своп-линии. Если в ситуации долгового кризиса МВФ выделит стране экстренный кредит и при этом спишет часть номинала по всем долгам, кроме долгов китайским кредиторам, то тем самым будет отправлять деньги в их карман. Фонд пытается найти решение этой проблемы, но пока ему не удается договариваться с китайскими кредиторами быстро. В результате реструктуризация внешних долгов бедных стран резко замедлилась: нередко страны ждут предоставления экстренной помощи больше года.
Между тем совокупный внешний долг развивающихся стран существенно вырос — в 2021 году он составлял уже $11 трлн. Одновременно участились случаи страновых дефолтов. Некоторые страны со средним уровнем дохода — Аргентина, Египет, Пакистан — переживают одно финансовое бедствие за другим. Займы этим странам составляют более 50% кредитного портфеля МВФ. При этом сами страны раз за разом нарушают условия фонда и не проводят требуемые реформы. Фонд увязает в работе с проблемными заемщиками, а тут еще и неуступчивые китайские кредиторы.
Нужны реформы
Возможно, МВФ переживает худший период своей истории. Его рекомендации воспринимаются заемщиками нелегитимными или как минимум спорными. Значительная доля ресурсов фонда связана в странах, которые саботируют реформы, поэтому у фонда нет особого желания и дальше давать им деньги. В то же время реструктуризация долгов других стран идет медленно, особенно если среди кредиторов оказываются китайцы. Из-за массы внутренних бюрократических и организационных проблем фонд пока не достиг заметных успехов в выполнении своих новых задач.
Теоретически выход из ситуации есть, но нет легких путей. МВФ нужно реформировать систему принятия решений и систему контрактов, конкретизировать свою миссию, убрать политическую подоплеку выдаваемых кредитов, научиться общаться с Китаем — кстати, одним из основных доноров фонда. В этом задачи МВФ похожи на задачи других глобальных международных организаций. Мир структурно поменялся, стал гораздо более взаимосвязанным и менее однополярным, а существующая система управления глобальными делами адаптироваться к новым вызовам пока не сумела.
Предложенная Бентамом система глобального управления на основе договоров между странами, из которой выросли современные международные организации, соответствовала реалиям XX века: каждая страна была отдельной лодкой в океане, и правила навигации должны были предотвращать столкновения. Однако в XXI веке, по словам Кишора Мабубани, сингапурского дипломата и в прошлом декана Школы публичной политики имени Ли Куана Ю, 8 млрд жителей Земли больше не живут на разных лодках: мы живем в разных каютах на одной лодке. В каждой каюте есть свои правила, а сама лодка, похоже, плывет без капитана и команды.
МВФ и другие институты глобального управления неминуемо ждут изменения. В прошлом фундаментальные реформы взаимоотношений между странами следовали лишь за масштабными глобальными потрясениями. Возможно, что для полноценных реформ сейчас стресса от пандемии COVID-19, сбоев в глобальных цепочках создания стоимости, конфликта на Украине и растущих идеологических разногласий пока еще недостаточно.
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора