США больше не финансирует БАПОР: как работает агентство помощи палестинским беженцам

Начавшееся с событий 7 октября 2023 года обострение конфликта на Ближнем Востоке стало одним из самых значительных геополитических потрясений нашего времени. Помимо того, что это повлекло за собой масштабные разрушения, гибель и трагедии множества людей, отношение к происходящему зачастую является источником непреодолимых противоречий между разными представителями западного общества.

Востоковед Дмитрий Марьясис в своей книге «Хроника с открытым финалом. История палестино-израильского противостояния» предлагает свою попытку разобраться в причинах, предпосылках, основных болевых точках и главных спорных вопросах, связанных с этим конфликтом.  

Книга Дмитрия Марьясиса выходит в феврале в издательстве «Альпина нон-фикшн». Forbes публикует отрывок.

«Для участия в судьбе палестинских беженцев уже тогда было создано специальное агентство — БАПОР, — хотя изгнание сотен тысяч евреев из стран арабского Востока происходило в то же время и по своим масштабам было почти таким же. Невольно возникает вопрос: как так получилось?

Одним из наиболее очевидных ответов на этот вопрос может быть такой: оставившие свои родные края евреи так или иначе интегрировались в общества тех стран, в которых оказались, тогда как арабские беженцы из Палестины так и остались беженцами. Более того, даже их потомки остаются беженцами. Получилось, что свои дома покинули 720 000 человек, а к третьему десятилетию XXI века палестинских беженцев стало почти на порядок больше — 5,9 млн.

Настало время поговорить об одном из самых загадочных и ярких сюжетов в системе международных отношений, сформировавшейся после Второй мировой войны. Сюжет этот как нельзя лучше демонстрирует все несовершенство мира, в котором мы живем. Если вам кажется, что это слишком патетично, читайте этот раздел в два раза внимательнее. 

Итак, в организации, которая задает формат международных политических и социальных отношений современного мира, — Организации Объединенных Наций — существует специальная структура, занимающаяся проблемами беженцев. Называется она Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Созданная в самом конце 1950 году, с 1951-го она является основным инструментом по работе с этим огромным множеством обездоленных людей. На официальной интернет-странице УВКБ очень хорошо написано о том, кто такие беженцы с точки зрения международного права и как комиссар со своим управлением им помогают. Если суммировать все там написанное, получается, что беженцы — это вынужденные по ряду причин оставить свои дома люди, не имеющие возможности вернуться туда в ближайшее время; УВКБ работает над тем, чтобы, во-первых, организовать их безопасное проживание в текущем моменте, во-вторых, организовать их возвращение в случае появления такой возможности и желания с их стороны и, в-третьих, обеспечить их интеграцию в принимающие общества в средне- и долгосрочной перспективе. 

По состоянию на начало 2024 года УВКБ помогает 29,4 млн человек по всему миру. Для этого комиссариат располагает бюджетом в $10,7 млрд, что в пересчете на количество беженцев составляет (с учетом округлений) $364 на человека в год. Однако на том же самом сайте УВКБ написано, что беженцев на самом деле больше, но 5,9 млн из них, являющихся палестинскими арабами, занимается другое агентство с другим бюджетом (и, как мы увидим чуть позднее, с другим отношением к самому понятию «беженец», а также к тому, чем этим людям необходимо помогать). Иными словами, есть все остальные беженцы, а есть особая группа — палестинские арабы, для работы с которыми создана специальная структура. 

Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ было создано сразу после завершения войны 1947–1949 годов и приступило к работе 1 мая 1950-го. Получается, что БАПОР приблизительно на год старше УВКБ. Допустим, дожидаться появления другой, более общей структуры в то непростое время, когда требовались быстрые и эффективные действия, было невозможно, хотя тогда палестинские беженцы по численности занимали лишь 12-е место среди всех перемещенных после Второй мировой войны групп населения. Но даже тогда возникает два вопроса: почему при появлении УВКБ БАПОР не вошло в состав этой структуры? И почему даже в самом названии агентства фигурируют лишь палестинские беженцы, а о еврейских беженцах из арабских стран речи не шло и не идет? К сожалению, на оба эти вопроса адекватного ответа нет до сих пор. 

Теперь давайте посмотрим на принципы работы БАПОР. Согласно официальной информации, размещенной на интернет-странице этой организации, палестинскими беженцами являются «… лица, обычным местом жительства которых была Палестина в период с 1 июня 1946 года по 15 мая 1948-го и которые потеряли дом и средства к существованию в результате войны 1948-го. Потомки палестинских беженцев мужского пола, включая законно усыновленных детей, также имеют право на регистрацию». Вот и ответ, откуда взялась огромная цифра в 5,9 млн человек. Пусть вас не смущает немного стыдливая формулировка «имеют право на регистрацию» — де-факто все эти люди получают помощь БАПОР как беженцы. Справедливости ради следует отметить, что в определенных случаях и УВКБ может рассматривать потомков беженцев в качестве таковых. 

При описании мандата этой организации встречается такое определение: «… предоставить помощь и защиту палестинским беженцам в ожидании справедливого и прочного решения их тяжелого положения». Если с определением «прочный» еще как-то интуитивно понятно — речь идет о том, чтобы положение этих людей стало стабильным, то по поводу слова «справедливый» возникает во многом философский вопрос. 

Касается он не конкретного определения, а применения его в системе международных отношений — и далеко не только в документах БАПОР. Справедливость — понятие эмоционально окрашенное и крайне субъективное. То, что для одних справедливо, не обязательно справедливо для других. Приведу пример: японцы не считают справедливым то, что Курильские острова входят в состав России, однако в России едва ли найдется много людей, считающих такое положение дел несправедливым, — ведь японцы были на стороне агрессоров во Второй мировой войне. Применение понятия «справедливость» в международных отношениях сразу заводит обсуждение по какому бы то ни было вопросу в тупик, так как эмоциональное восприятие обсуждаемой проблемы изменить почти невозможно. Как, например, толковать определение «справедливый» в мандате БАПОР? При ответе на этот вопрос следует обратиться к резолюции №194 (III) Генеральной Ассамблеи ООН, принятой 11 декабря 1948 году, которая, помимо прочего, постановила, «что беженцам, желающим вернуться в свои дома и жить в мире со своими соседями, должно быть разрешено сделать это в кратчайшие возможные сроки…». Мировым сообществом эта фраза интерпретируется как право на возвращение, что лежит в основе подхода БАПОР к своей миссии. Но это, безусловно, справедливость с точки зрения палестинских арабов, а еврейское (или израильское) толкование этого понятия ООН в данном случае, видимо, не интересовало. 

Именно поэтому в ожидании «прочного и справедливого решения» огромное количество человек живет в лагерях беженцев, точнее в том, что когда-то действительно было похоже на лагеря беженцев, а сейчас представляет собой настоящие города. Вот как об этом написано на официальной интернет-странице БАПОР: «Почти треть зарегистрированных палестинских беженцев, а это более 1,5 млн человек, проживают в 58 признанных лагерях палестинских беженцев в Иордании, Ливане, Сирии, секторе Газа и на Западном берегу реки Иордан, включая Восточный Иерусалим». Остальные беженцы, по определению БАПОР, живут либо рядом с этими лагерями, либо в неофициальных лагерях беженцев, либо в близлежащих городах. Особенно интересной выглядит ситуация с теми палестинскими беженцами, которые оказались на территории Иордании. Хашимитское королевство предоставило оказавшимся на его территории палестинским арабам гражданство. Однако статус беженцев они сохраняют! 

То есть, в отличие от УВКБ, БАПОР работает на консервацию ситуации. Задача этой структуры — дать возможность потомкам тех, кто 75 лет назад был вынужден бежать из Палестины (а их осталось несколько десятков тысяч человек), каким-либо образом сохранить свою идентичность, получить образование, кормить себя и семью в ожидании переезда (назвать это возвращением сложно) в места проживания своих предков. Если бы таковы были «правила игры» для всех беженцев, то при всей неоднозначности подобного подхода с ним необходимо было бы мириться. Но в реальности он применяется исключительно к этой группе перемещенных лиц. 

Помимо критики самого смысла его существования в качестве отдельной структуры, БАПОР неоднократно подвергалось и подвергается критике из-за того, кто и как действует от его имени. С одной стороны, агентство реализует важную гуманитарную миссию, предоставляя миллионам людей услуги в сферах образования, здравоохранения, социального обеспечения. С другой стороны, его сотрудники, будучи в основном палестинцами, на протяжении десятилетий не раз уличались в откровенно антисемитских и антиизраильских высказываниях и действиях, в том числе в сознательных фальсификациях. Об этом говорил в своем выступлении по поводу возобновления мандата БАПОР один из членов палаты представителей конгресса США — и это лишь один пример из множества. 

Сказанное подтверждается тем, какую роль сотрудники БАПОР сыграли в событиях 7 октября 2023 года. Оказывается, около 1200 представителей этой организации (примерно 10% из работающих в секторе Газа) имели прямое отношение к террористическим структурам, а 42 (из них 12 были сотрудниками офиса БАПОР) непосредственно участвовали в нападении на израильтян. Среди этих людей были и учителя работающих под эгидой БАПОР школ. Кстати, о школах: как минимум в 30 принадлежащих БАПОР помещениях, включая школы и детские сады, были найдены либо туннели, либо оружие, либо еще какие-то элементы террористической инфраструктуры. Эти данные оказались настолько шокирующими, что ряд государств сразу же приостановили финансирование БАПОР. 

Однако время шло. 20 апреля 2024 года был опубликован итоговый отчет специальной комиссии ООН по рассмотрению ситуации с нейтралитетом, которого БАПОР обязано придерживаться. Составленная из сотрудников трех скандинавских правозащитных организаций (а Швеция, Норвегия и Дания крайне критично относятся к действиям Израиля в Газе) комиссия хоть и обнаружила в деятельности агентства довольно серьезные нарушения принципа нейтралитета, но не обвинила сотрудников БАПОР в прямой поддержке и участии в событиях октября 2023 года на стороне ХАМАС. Если коротко подытожить содержание 54-страничного документа, то выходит, что БАПОР — нужная, важная организация, у которой есть проблемы с нейтралитетом, порой достаточно существенные (в сфере образования, например, используются явно антисемитские материалы, а в социальных сетях ряд сотрудников однозначно поддерживают терроризм), но в целом они не подрывают основ ее существования; поэтому определенные меры принять необходимо, но при этом также необходимо обеспечить дальнейшую работу БАПОР. Основываясь на выводах комиссии, некоторые страны, прекратившие до этого финансирование агентства, возобновили его. Очень сложно отделаться от ощущения, что именно это и было целью опубликованного документа, особенно в свете выдвижения БАПОР на Нобелевскую премию мира за 2024 год.

Завершая обсуждение проблемы беженцев, хотелось бы предложить такой подход к ее восприятию, который, как кажется, позволит найти более эффективное и взвешенное решение. Во-первых, ситуацию, сложившуюся после войны 1947–1949 годов, стоит рассматривать не как появление проблемы палестинских беженцев, а как состоявшийся де-факто обмен населением. Ведь свои родные края в эти годы (и несколько позднее) покинули не только палестинские арабы, но и евреи — жители ряда арабских государств Ближнего Востока, а также некоторое количество евреев Палестины. Причем масштабы перемещения этих групп населения почти равнозначны, вот только евреям пришлось уезжать явно дальше. Это никоим образом не снимает ответственности с еврейских (а затем израильских) вооруженных сил за случаи чрезмерной жестокости по отношению к арабам, но в таком случае необходимо возложить ответственность также и на арабские режимы за их отношение к «своим» евреям в то время. Концепция «обмена» населением позволяет более беспристрастно оценить происходившие тогда процессы и иначе взглянуть на материальные и моральные претензии обеих сторон конфликта друг к другу. 

Во-вторых, при рассуждении о судьбе арабских беженцев Палестины надо помнить одну, как кажется, крайне важную мысль, подсмотренную мной у франко-израильского социолога и историка Дениса Шарбита: убежавшие со своей земли палестинские арабы, безусловно, оказались в очень непростом положении, но они при этом продолжили находиться в относительно дружественном и знакомом для себя окружении — языковом, культурном, религиозном; те же из них, кто оказался на территории Израиля, остались в своих домах, на своей земле, но их жизнь продолжилась не только в чуждом, но и в значительной степени недружелюбном для них окружении еврейского государства. 

В-третьих, пора признать роль БАПОР не только в консервации, но и в постоянном обострении проблемы палестинских беженцев — хотя бы просто из-за увеличения их численности. Если интегрировать эту структуру в УВКБ, приведя ее цели и полномочия в соответствие с мандатом более общей организации, уверен, можно будет уже сейчас заметно снизить остроту проблемы. Конечно, если учесть, что на протяжении семи десятилетий она не решалась, даже в случае такой интеграции потребуется искать нестандартные и непростые выходы из ситуации, но, мне кажется, было бы желание, они найдутся.