Коллаж из фрагментов
Греческий философ Аристотель отмечал, что планировка города с ровными улицами удобна жителям и делает город красивым. Но если боитесь захватчиков, то улицы и переулки следует делать кривыми и запутанными — тогда враг в них заблудится и не найдет цитадель царя или главный храм. Аристотель не дает ответа на вопрос о том, как создать город одновременно с прямыми и кривыми улицами или что делать, если построили с одними, а потом захотелось все изменить.
Обе задачи только на первый взгляд кажутся невероятными. На самом деле в городе всегда одним хочется прямое, а другим — извилистое. Одним — парк, другим — парковку. Бизнесу — административной поддержки, администрации — налогов от предприятий. Советский опыт градостроительства показал, что никакая строгая и научная (или квазинаучная) система управления проектированием не помогает разрешить аристотелевский парадокс. Например, из генеральных планов столицы, которые разрабатывались в 1923-м, 1935-м, 1971-м, 1989-м, 1999-м и 2010 году, ни один не был реализован вполне.
Несмотря на тщательные расчеты и, казалось бы, бесконечный административный ресурс, планы советских городов — а других в нашей стране почти нет — не учитывали взрывной рост автомобилизации, миграцию, закрытие производств, падающую демографию и многие другие события следующего периода. И даже эти планы советские градостроители выполняли спустя рукава: нарисованные на бумаге красивые городские виды часто почему-то превращались в унылые одинаковые микрорайоны без инфраструктуры, в которых все улицы были прямыми, но заблудиться было легче, чем на кривых.
Что происходило потом, большинство из нас еще хорошо помнит. Редкие попытки компенсировать недостатки и интенсивная эксплуатация достоинств привели к тому, что среднестатистический российский город превратился в коллаж из фрагментов, иногда совсем разных по логике и слабо связанных между собой. Вот средневековый кремль, перед ним — горсовет с площадью для первомайских шествий. От площади лучами расходятся центральные улицы эпохи Екатерины Второй. Совсем отдельно стоят советские рабочие микрорайоны, связанные с производствами. Еще дальше — высотные новостройки, окруженные ИЖС (объектами индивидуального жилого строительства), — итог постсоветского развития.
Зачем нужно стратегическое планирование
Впрочем, все вышеописанные процессы вполне логичны. Развитие представлений о городе в терминах теории систем началось во второй половине прошлого века. Тогда благодаря открытиям в кибернетике, биологии, социальных науках стало постепенно распространяться убеждение, что город — не машина, а скорее живой организм. Любое действие в нем отзывается изменением системы в целом, так что план, рассчитанный на много лет вперед, никак не может оставаться неизменным: он должен адаптироваться и развиваться вместе с городом. «Нарисовать город таким, каким он будет через 20 лет, — это утопия», — считает и главный архитектор Москвы Сергей Кузнецов.
Однако совсем без ориентиров управлять развитием города трудно. Сегодня, когда ресурсы для развития уже не так легко доступны, а рассчитывать можно только на свои силы, все больше городов обращаются к новому для себя инструменту — мастер-планам, или, как их стали часто называть, стратегии пространственного развития города. Правда, создать такой документ не так просто, а без участия бизнеса и горожан — вовсе невозможно.
Трудно определить до конца точное содержание стратегии пространственного развития. Каждый пункт способен вызывать шквал споров. Например, если речь о пространстве города, то как определить, где его границы? Административно они очерчены, но очевидно, что если город растет, то выходит за эти пределы. А если из него массово уезжают, то, наоборот, необходимо обсуждать так называемое «управляемое сжатие» — уменьшение города. Стратегия предполагает прогноз. Но на что следует ориентироваться? На наши желания или на то, что, скорее всего, будет происходить на самом деле?
Трудно также определиться с содержанием термина «развитие». Когда-то считалось, что если город растет, то это и есть развитие. Когда горожанам надоели пробки и смог, то заговорили о том, что рост и развитие — не одно и тоже. Что у города могут быть цели: привлечь больше туристов, стать центром финансовых потоков региона, витриной культурной идентичности места. Более того, развитие через рост города, через интенсивное новое строительство может быть эффективным только в ситуации экономического роста, когда основным двигателем становится бизнес. Как показало исследование мастер-планов 10 городов от Берлина до Шанхая, проведенное в 2014 году, нехватка ресурсов чаще всего и заставляет городские власти обращаться к стратегическому планированию — когда риски для предпринимателей становятся уже слишком высокими.
Такими стратегиями стали обзаводиться многие крупные города мира, причем к их написанию привлекались крупные консалтинговые агентства. В Нью-Йорке под руководством мэра Билла де Блазио десять лет назад была принята стратегия развития до 2050 года, которая выложена на отдельном сайте — там же каждый год публикуются отчеты. Нью-Йорк — сложный город, поэтому цели он себе поставил в разных сферах: управление, экономика, здоровье, образование, транспорт и так далее. Подобные документы есть у Вены, Берлина, Сиднея. Есть стратегии и у многих российских городов, хотя довольно часто они похожи скорее на бюджеты, написанные литературным языком, или на планы работы администраций.
Опыт работы с этими инструментами в нашей стране не слишком успешен. Первая попытка разработать такой документ была сделана в 2010 году в Перми, за ней последовали несколько десятков других, но пока ни в одном из них мастер-план не является действующим инструментом управления. В Москве о мастер-плане заговорили после присоединения части территории области — Новой Москвы — в 2012 году. Был даже проведен большой конкурс с участием российских и мировых архитекторов, но до составления мастер-плана дело все-таки не дошло.
В 2018 году о мастер-планах заговорили на самом верху. Правительству было дано поручение: в крупных городах перейти от генеральных планов к документам более общего стратегического характера. В последние несколько лет мы можем наблюдать, как к инструменту мастер-плана обращаются снова и снова. Например, уже много лет ведется работа над планами развития Дербента — по проекту консорциума под руководством компании «Новая земля». Московский Институт Генплана разработал мастер-план для агломерации Астрахани — огромной территории на 2,6 млн гектаров. Весной был представлен мастер-план для нового района Оренбурга, разработанный местными экспертами совместно с бюро ATLAS — это небольшой, но важный фрагмент города. А в июле был выбран победитель на конкурсе мастер-планов Якутска — им тоже оказался московский Институт Генплана, который предложил считать город «столицей крио-культуры — особого образа жизни и современной идентичности», связанных с уникальным северным положением этого мегаполиса, самого крупного в мире поселения в зоне многолетней мерзлоты.
Трудность мастер-плана, однако, не столько в том, чтобы указать направления развития, сколько в том, чтобы связать их с пространством, районами, улицами, площадями. Например, уже около 10 лет самой популярной темой в контексте городского развития является здоровье горожан. В 2019 году Московский урбанистический форум даже организовал отдельную мини-конференцию по этой теме. Позднее пандемия коронавируса сделала этот вопрос еще более актуальным. Для здоровья полезно ходить пешком — с этим согласны все эксперты. Другие эксперты активно рекламируют идею «15-минутного города» — в котором житель до всех нужных мест может добраться без машины и общественного транспорта.
Предположим, городская администрация записала такую цель в своей стратегии. Как ее реализовать? Во всех районах одновременно или выбирать районы по какому-либо принципу? За что взяться в выбранных районах в первую очередь — за расширение тротуаров, чтобы пешеходам было удобнее, или за субсидии на открытие булочных и прачечных, в которые по этим тротуарам надо ходить? Делать это за счет городского бюджета, чтобы потом столкнуться с дефицитом средств на обслуживание этих новых пространств, а то и с экономической неэффективностью учреждений, как это было в постсоветские годы? Или попытаться выстроить систему финансирования проектов, которая опиралась бы на негосударственные источники денег, попытавшись заинтересовать инвесторов в этом конкретном районе?
То, что на бумаге казалось легковыполнимым, в реальности оказывается сложнее. И мастер-план, над которым должны работать и политики, и эксперты — экономисты, социологи, градостроители, юристы, а также представители бизнеса и горожан, — должен сводить вместе все уровни стратегического мышления, учитывать абстрактные и конкретные прогнозы и реальное положение вещей. Обновления мастер-плана должны быть регулярными, а чтобы целостное видение города не разбивалось между разными департаментами, для этой работы часто создается отдельная структура.
Как создать город-курорт
В качестве примера можно привести проект мастер-плана для небольшого сибирского города Тобольска. План посвящен только развитию туризма — такие узконаправленные мастер-планы тоже возможны. Даже такая постановка вопроса позволяет начать рассматривать весь город как систему и сформулировать долговременные стратегии развития.
Основанный в 1587 году Тобольск был фронтиром империи. До 1840-х годов он оставался одним из экономических и административных центров Сибири. Как и многие сибирские города, Тобольск был местом ссылок и пересыльной тюрьмы, в которой побывали протопоп Аввакум, Александр Радищев, Федор Достоевский и многие другие неугодные властям «вольнодумцы». Впоследствии сюда был сослан и Николай II с семьей.
В Тобольске есть много достопримечательностей. Старый город — замечательный архитектурный памятник, в нем есть музеи, монастыри и храмы. В Иртыше водятся осетровые. В городе есть все условия для активного туризма, лыжного спорта, а с недавних пор успехом у туристов стали пользоваться и горячие источники. Соседняя Тюмень — растущий деловой город с населением более 800 000 человек. Для тюменцев Тобольск (чуть больше 100 000 жителей) становится любимым местом туризма и отдыха.
До недавнего времени в городе не было аэропорта, а вокзал был расположен не очень неудобно. Чаще всего в город приезжали по автодороге, которая сейчас ремонтируется. Теперь, когда открылся аэропорт «Ремезов», возможности для туризма увеличились, и в городе решили заняться развитием этой сферы.
Проблемы вроде бы лежали на поверхности: мало отелей, а те, что есть, — устарели. Мало кафе и ресторанов, исторические памятники и общественные пространства города нуждаются в обновлении. Места, интересные тем, кто любит отдыхать на природе, могут заинтересовать экстремалов, но не современного туриста. Наконец, Тобольску как туристическому центру нужны символы, реклама, бренд.
Работа начинается с самых простых задач — в первую очередь начинают разрабатывать бренд. Реставрация памятников архитектуры, обновление музеев — задача сложнее, но на нее можно получить финансирование из Москвы. Для строительства и ремонта отелей и ресторанов нужно привлекать инвесторов. А инвесторы видят, что в город трудно попасть, — и тоже не торопятся.
Решить все задачи одновременно вряд ли возможно; необходимо определить несколько ключевых туристических аттракторов, точек интереса. Потом можно сосредоточить усилия на том, чтобы между ними, а также аэропортом и железнодорожной станцией были запланированы транспортные и пешеходные связи; чтобы были найдены места для отелей, общепита с местными деликатесами и магазинов с сувенирами. В этом случае туристический потенциал вырастет, и хотя это отдаленная перспектива, уже сейчас надо рассматривать возможность для расширения аэропорта (такие проекты требуют времени и тщательных расчетов).
Однако туристический мастер-план — это только первый шаг. Туристическая инфраструктура окажется не востребована, если сами горожане не будут рады гостям. Кроме того, города-курорты тоже оказываются очень уязвимы в долгосрочной перспективе — например, многие пострадали в пандемию. Развитие должно быть целостным, опираться на несколько секторов экономики. Обновление общественных пространств ориентировано не только на гостей города. В списке новых и реконструируемых площадей, бульваров и набережных — знаковые для горожан места, развлечения, которые им окажутся по душе (например, обычные детские площадки или заведения, готовые работать не только в туристический сезон). Кроме того, жители выигрывают и от развития транспортной связности и сектора услуг.
Мастер-план в действии
Тобольск находится только в начале пути. А в Дербенте мастер план реализуют уже достаточно давно — с 2019 года. Документ был принят по итогам конкурса, который провел благотворительный фонд «Я люблю Дербент» и поддержали правительство Республики Дагестан и администрация городского округа Дербента.
Дербент — самый южный город России. У него богатое прошлое, есть много достопримечательностей — крепость и старый город включены в список всемирного наследия ЮНЕСКО. Казалось бы, город должен привлекать огромное количество туристов — и их действительно немало. В 2019 году, в процессе подготовки конкурса, агентство стратегического развития «Центр» провело исследование, которое показало, что сейчас Дербент посещают около 100 000 человек в год, но его потенциал как минимум в три раза больше. Чтобы реализовать возможности, необходимо развивать инфраструктуру — это же поможет повысить среднюю сумму, которую оставляет в городе каждый турист. Однако сперва предстоит решить множество проблем. В индексе качества городской среды Минстроя РФ в 2020 году Дербент находился в категории «неблагоприятных» городов из-за проблем с канализацией, незаконного строительства, плохих дорог, нехватки социальной инфраструктуры и неудовлетворительного состояния памятников.
Перед командами, участвовавшим в конкурсе, поставили конкретную задачу — придумать комплексное решение вышеперечисленных проблем, которое позволило бы городу равномерно развиваться и привлекать инвестиции одновременно с проведением работ по реконструкции. Победил в конкурсе консорциум под лидерством проектно-консалтинговой компании «Новая земля» (вместе с ним над проектом работали французская архитектурная компания Groupe Huit, Mae Architects из Великобритании, West 8 из Нидерландов и НИУ ВШЭ из России). Команда предложила концепцию «Дербент — перекресток культур, где древность встречается с будущим». В основе проекта — баланс нового строительства и развития города на бывших промышленных территориях, обновление инфраструктуры и стимулирование роста качества жизни горожан, развитие исторических кварталов как туристической аттракции на уровне мировых аналогов — городов с такой историей на планете не так много.
К октябрю 2021 года мастер-план был проработан в деталях и утвержден федеральным правительством, а некоторые из проектов, которые им предусмотрены, уже находятся в стадии реализации. В их числе — благоустройство исторических кварталов с древней архитектурой, прокладка туристических маршрутов с навигацией, строительство мест отдыха, инфраструктуры для туристов, обновление крупного городского парка и редевелопмент промышленных зон. Общий объем инвестиций, которые должны привлечь эти проекты, — около 200 млрд рублей, причем ⅔ — внебюджетные источники. Это вложения девелоперов и бизнеса, заинтересованного в строительстве жилья и развитии туристической отрасли.
Курс, который можно корректировать
В мастер-планах обоих городов все вышеперечисленные решения описываются в относительно общем виде, но с привязкой к пространству. Это дает возможность разрабатывать более точные и точечные программы, предлагая инвесторам здания или участки, распределяя финансирование между разными статьями бюджета (благоустройство, ЖКХ, строительство и ремонт, озеленение и т. д.). Для многих проектов потребуется согласование десятков инстанций, проведение публичных слушаний, презентаций на инвестиционных форумах.
Проектирование зданий и пространств во всем списке задач находится далеко не на первом месте. В этой работе участвуют экономисты — они должны ответить на вопрос о том, откуда взять финансирование, сколько принесут проекты развития, на что деньги разумнее потратить. Социологи должны помочь узнать, чего хотят жители и туристы. Юристам придется решать, как сформулировать предложения инвесторам, как распутывать иногда очень сложные узлы отношений между собственниками участков и зданий. Архитекторы, которые привыкли сводить в одном проекте интересы инвесторов, властей, возможности строителей, учитывать пожелания пользователей, часто эффективно справляются с ролью переговорщиков, медиаторов. Тем более что результатом мастер-плана должно стать изменение структуры и облика города — конкретные проекты и решения.
Не может быть успешного мастер-плана без участия общества — бизнеса и горожан. Здесь мы сталкиваемся с самыми большими трудностями. Во-первых, формально наша законодательная система не предусматривает такого документа как мастер-план. Это значит, что муниципальные власти не могут организовать работу над ним: выделять бюджетные деньги, распределять ответственность, привлекать внешних экспертов, организовывать консультации и слушания —выступать как партнер, готовый взять на себя ответственность за принятие решений и выполнение обещаний.
Во-вторых, после десятков лет, когда между городскими властями и горожанами не было доверия, а принимаемые планы никогда не реализовывались удовлетворительно, доверия между участниками процесса очень мало. А если так, то и результаты планирования рискуют остаться только на бумаге. Или, что еще хуже, реализованными, но, как бывало уже много раз, без учета реальных потребностей.
Особенность мастер-плана в том, что он позволяет сохранять фокус на выбранных целях и менять пути их достижения. Никто не застрахован от событий, которые мы уже привычно называем «черными лебедями», будь то экономический кризис или пандемия. Городские проекты реализуются в течение десятков лет, и на таком промежутке времени никто не даст гарантий, что не придется иметь дело с событиями такого рода. И тем не менее заниматься стратегиями развития городов придется: лучше регулярно корректировать курс, чем двигаться наобум.