Двухконтурные карты: как Владимир Путин поменял правительство и администрацию
Произошедшее 14 мая предъявление публике обновленного состава администрации президента завершило формирование управленческой структуры, с которой Владимир Путин заходит на свой пятый срок во главе российского государства. Эта структура не выглядит кардинально новой, скорее в ней достигли апогея те тренды, которые набирали силу во время предыдущих 10 лет Путина во власти.
Во-первых, это ставка на лично преданных президенту силовиков как ключевых гарантов устойчивости политического режима. Во-вторых, предоставление пространства для принятия управленческих решений доказавшим свою эффективность бюрократам, которых теперь часто и вполне справедливо называют технократами, подчеркивая отсутствие у них желания влиять на основной политический курс. И третий источник кадров для номенклатуры — ближний круг президента, который получал наиболее рентоемкие, но не самые стратегически важные для российского государства отрасли.
Такая структура — не уникальное российское изобретение. Большинство постсоветских персоналистских режимов — например, режим Нурсултана Назарбаева, а затем и Касым-Жомарта Токаева в Казахстане, или Ислама Керимова, а затем Шавката Мирзиеева в Узбекистане — построены по такому же принципу. Лидеру нужны личные гарантии безопасности от силовиков, относительная эффективность экономики, поддерживаемая технократами, и возможность перераспределять ренту между близкими к нему группами.
Казалось бы, затянувшийся конфликт на Украине должен был привести к пересмотру этой структуры. На деле же российский президент выбрал достаточно консервативный вариант кадровых изменений, при котором группа силовиков осталась почти нетронутой, но произошло расширение мандата технократов на сферы, которые раньше контролировались ближним кругом президента.
Командующий экономист
Самым громким и соответствующим этой логике изменением стало назначение Андрея Белоусова на пост министра обороны. Белоусов, как подчеркивали многие, действительно не первый человек без военного опыта на этом посту. Однако он первый, кто пришел на эту позицию для того, чтобы настолько откровенно заниматься военной экономикой, а не делами фронта. В перспективе — повышать эффективность оборонных расходов и уровень инновационности ведомства, но первое время — просто бороться с коррупцией, тем более, что силовики уже начали это делать и до прихода нового министра.
При этом структура армейского руководства во главе с Валерием Герасимовым остается (по крайней мере, пока) без изменений. Выражаясь языком покойного Евгения Пригожина, на новой позиции Белоусов будет отвечать за «боеприпасы», их достаточное количество и своевременные поставки.
Но это же означает, что при Белоусове и без того традиционно не слишком значимая политическая функция Минобороны будет окончательно выхолощена. У министерства останутся хозяйственные задачи, что со временем сделает его по формату близким к Минстрою или Минвостокразвития. Таким образом, Владимир Путин еще больше снижает классическую политическую угрозу, когда министр обороны, опираясь на генералитет, бросает вызов лидеру и совершает госпереворот.
Мост и две команды
Другие перестановки в экономическом блоке также выглядят подчиненными первой задаче — повышению эффективности госрасходов, связанных с военной перестройкой экономики.
Повышение Дениса Мантурова до первого вице-премьера и его показательная встреча с Путиным в компании главы «Ростеха» Сергея Чемезова говорит о том, что президент продолжает верить в этот тандем и его способность эффективно управлять госзаказом в промышленности. Им же в помощь на позицию главы Минпромторга продвинут Антон Алиханов — один из сумевших проявить себя губернаторов-технократов.
До статуса заместителя главы администрации вырос и помощник президента по экономике, которого тоже часто относят к технократам — Максим Орешкин. До этого в структуре АП до статуса замглавы ни один ответственный за экономику не поднимался.
В 2023 году между Орешкиным и главой Центробанка Эльвирой Набиуллиной произошел публичный спор по вопросу курса рубля, из которого стало понятно, что бывший глава Минэкономразвития придерживается идеи менее жесткой бюджетной и монетарной политики и ближе на этой линии к известному своим стремлением к дирижизму и большим госрасходам Белоусову, чем к более консервативным и аккуратным Набиуллиной и Силуанову.
Вероятно, после повышения Орешкин будет играть роль связующего звена между двумя экономическими командами.
Первая — отвечающие за «мирную» часть экономики и сохранившие свои посты в правительстве премьер-министр Михаил Мишустин, вице-премьер по социальным вопросам Татьяна Голикова, министр финансов Антон Силуанов, министр экономики Максим Решетников и уже упомянутая Эльвира Набиуллина. Вторая — руководство обновленного, ориентированного на военные задачи контура в лице наводящего порядок в тратах Минобороны Белоусова, и отвечающих за мобилизацию промышленности Мантурова и Алиханова. По общему замыслу, этот же контур должен стать основой новой экономической модели: грамотные инвестиции в промышленные секторы, связанные с обороной, должны помочь совершить технологический рывок, а затем из-за эффекта перелива (spill-over) подтянуть за собой и смежные отрасли.
Но если вопрос технологического рывка отложен на будущее, то текущая работа второй команды будет приводить к перегреву российской экономики влитыми в нее деньгами и дефициту кадров в «мирной» части прямо сейчас, что уже вызывало сдержанную критику со стороны представителей первой команды.
Таким образом, Орешкин будет отвечать за компромисс между инвестициями в оборону и смягчением эффекта от них для остальной экономики. Собственно, в этом и состоит основная идея новой редакции президентского указа о национальных целях, который для России уже традиционно выступает аналогом стратегии социально-экономического развития. Этот указ и готовился все последние месяцы под руководством Орешкина.
Курс на династийность
Взамен роста влияния управленцев-технократов в сфере обороны и промышленности на откуп ближнему кругу президента были отданы три другие должности в рамках совершенной за последнюю неделю рокировки.
Так, бывший губернатор Кузбасса Сергей Цивилев возглавил Министерство энергетики. СМИ ранее называли его жену двоюродной племянницей президента. Наконец-то было заполнено долго остававшееся вакантным место главы Счетной палаты. Его получил Борис Ковальчук, сын Юрия Ковальчука — одного из соучредителей кооператива «Озеро», участником которого был и Путин. На ступеньку выше в формальной иерархии поднялся и Дмитрий Патрушев, сын Николая Патрушева, директора ФСБ в первые два срока Путина у власти. Патрушев-младший стал вице-премьером, сохранив за собой контроль и за Минсельхозом, поскольку на посту министра оказалась его правая рука еще со времен работы в Россельхозбанке Оксана Лут.
Тренд на династийность в виде продвижения представителей младшего поколения близких к лидеру семей — вполне традиционное развитие такого рода режимов. Окружению лидера выгодно продвинуть своих преемников во власть, причем на формальные посты внутри бюрократии с полномочиями и ответственностью, а не оставлять их руководить госкорпорациями или связанными с государством активами. Через официальные должности неформальный политический капитал представителей ближнего круга трансформируется во вполне осязаемый, и таким образом легитимирует их сохранение в политике.
Показательно, что на фоне карьерного роста Дмитрия Патрушева, де-факто в почетную отставку был отправлен его отец, которого сняли с поста секретаря Совета Безопасности, отправив в администрацию президента на должность помощника с не слишком внушительным кругом обязанностей. Возможно, это попытка системы держать группы элиты в равновесии: дав усилиться в одном направлении, ослабить в другом.
Ослабленный премьер
Под давлением династического тренда и задачи балансировать интересы разных групп элит, само правительство становится все более неоднородным по составу. Несмотря на то, что Михаилу Мишустину удалось удержать за собой пост премьера, реальный его контроль за кабинетом уменьшился.
Отчасти это было заложено реформой Конституции 2020 года. По новым правилам, правительство и премьер-министр не составляют больше единое политическое целое и по отдельности проходят процедуру утверждения, и также — что более важно — могут быть по отдельности отправлены в отставку. Это увеличивает президентский контроль за кабинетом и уменьшает переговорную силу премьера в обсуждении кандидатов на посты в правительство.
В результате доля контролируемых лично премьером позиций во втором правительстве Мишустина скорее уменьшилась. Фактически его креатурами можно считать вице-премьеров Алексея Оверчука, Дмитрия Григоренко и Виталия Савельева. Большинство вице-премьеров и подчиняющихся премьеру министров — это либо фигуры, обладающие самостоятельным административным весом, с позициями которых Мишустину приходится считаться, либо приведенные в правительство другими силами.
Из-за возросшей лоскутности кабинета разрушилась и ранее «золотая» связка: вице-премьер — министерство — нацпроект. Такая вертикаль установилась в 2020 году под задачи «прорывного» развития и более качественного исполнения президентского указа о национальных целях правительством Мишустина, что и должно было его в первую очередь отличать от кабинета Дмитрия Медведева. Поддерживать четкость в том, кто из правительства за какую именно цель отвечает, какие для этого есть ресурсы и какие шаги предполагается совершить, считалось важным приоритетом вплоть до 24 февраля 2022 года.
Но нынешнее время диктует другие акценты. Реализация новой версии указа и весь «мирный» блок экономики остаются за ослабленным в кадровом плане премьер-министром, а приоритет, в том числе и фокус внимания президента, переносится в контур военной экономики и промышленности.
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора