Слишком единая Россия: чем грозит стране объединение регионов

Фото Дмитрия Серебрякова / ТАСС
Россия. Архангельская область Фото Дмитрия Серебрякова / ТАСС
Попытка гальванизировать идею объединения Архангельской области и Ненецкого АО — пример того, как региональные политтехнологические авантюры ведут к углублению федерального кризиса, считает политолог Александр Кынев

В ходе подготовки к осенним региональным выборам власти и обслуживающие их технологи, как умеют, пытаются отвлечь внимание от существующих проблем и накопившегося негатива. Один из способов — переключение внимания на скандальные и неоднозначные инициативы. Это известный способ: «Ваш вопрос интересен, но давайте поговорим о другом». Такие технологии могут быть эффективны, чтобы купировать незначительные проблемы или небольшие, но имиджево-опасные истории. Когда же речь идет о масштабном кризисе, вместо отвлечения внимания (в случае с Архангельской области — от Шиеса и общего ухудшения социально-экономической обстановки) может произойти мультиплицирование проблем, подрыв остатков доверия и еще большее усиление протеста.

В условиях тяжелейшего кризиса, затрагивающего всех, это уже не совсем технология, а скорее опасная авантюра, выражающая личные вкусы технологов и их федеральных кураторов. Яркий пример подобной авантюры — попытка вытащить из пыльного шкафа истории идею объединения Архангельской области и Ненецкого АО.

Подравнять любой ценой

В апреле совсем недавно назначенный губернатором Ненецкого АО Александр Цыбульский (граждане его не выбирали, так как в округе прямые выборы отменены и его главу по предложению президента выбирают депутаты) был перемещен вместо Игоря Орлова на пост врио губернатора Архангельской области, а вместо Цыбульского врио главы Ненецкого АО стал Юрий Бездудный, около года перед этим успевший поработать заместителем губернатора. Оба политика к регионам назначения не имеют практически никакого отношения, вообще никогда ранее не были публичными политиками и происходят из силовых структур.  Москвич Цыбульский окончил Военный университет Министерства обороны и в 1996-2005 служил в вооруженных силах, после чего перемещался по административной линии, работая в аппаратах Минрегионразвития и Минэконоразвития, где в ноябре 2014 года стал заместителем министра. Уроженец Брянской области Юрий Бездудный в 1987-2007 годах служил в органах государственной безопасности, в 2007 году стал заместителем главы Брянской городской администрации, с 2014 года заместитель главы администрации Одинцовского района Московской области.

Вскоре после этой рокировки 13 мая «варяги» Цыбульский и Бездудный подписали меморандум «О намерении образования нового субъекта РФ путем объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа». Одновременно в местных СМИ, соцсетях и блогосфере началась настоящая вакханалия. Стали появляться однотипные посты, обещающие Архангельской области решение ее колоссальных социально-экономических проблем за счет бюджета НАО, а в НАО — наоборот, решение проблем, вызванных падением цен на нефть (добыча которой главная основа экономики округа) за счет объединения с Архангельской областью с ее «богатым» бюджетом.

Жители двух регионов имеют тесные связи и не могут не понимать подлинную цену этой PR-вакханалии. По сути это призыв: «Давайте деградировать вместе». Публичными ньюсмейкерами кампании объявлены некоторые местные фигуры, а также федеральные политтехнологи «патриотической» ориентации Олег Матвейчев и Алексей Мартынов. Возможно, они надеются, что не только отвлекут внимание от других неудобных в избирательной кампании тем, но и что противникам объединения будет тяжело самоорганизоваться в условиях карантинных ограничений на агитацию и публичные акции.

Пикантность ситуации заключается в том, что Ненецкий округ известен крайне развитым региональным патриотизмом и много лет сопротивляется всем попыткам объединения, регулярно «прокатывая» на выборах тех, кто воспринимался как угроза самостоятельности региона. По этой причине даже на пике проектов «укрупнения» в 2000-е годы с объединением ничего не получилось. Негативно относившийся к объединению с областью губернатор Алексей Баринов был 21 июля 2006 года отстранен от должности указом президента после возбуждения против него в мае ряда уголовных дел за хозяйственные нарушения во времена занятия бизнесом. Однако новый губернатор Валерий Потапенко, бывший начальник Выборгского городского отдела УФСБ, не сделал регион для федерального центра более «покладистым». 

Осенью 2006 после заявления ряда политиков о возможном начале процесса объединения области и НАО по округу прокатилась волна митингов и пикетов. Был начат сбор подписей за отставку губернатора Архангельской области Николая Киселева, который, однако, ничем не закончился. 17 ноября 2007 года на главной площади Нарьян-Мара состоялся митинг против объединительных процессов, происходящих между Ненецким АО и Архангельской областью. В нем приняло участие несколько сотен человек, что для города и региона является огромной цифрой и до сих пор остается рекордом.

Вскоре, 19 ноября 2007 года, тогдашние губернаторы регионов Николай Киселев и Валерий Потапенко подписали протокол о фактической сохранении самостоятельности НАО в обмен на некоторую «дележку» нефтегазовых сверхдоходов. По условиям этого протокола, в бюджет Архангельской области должны были зачисляться все федеральные налоги, собираемые на территории НАО, а органы государственной власти Архангельской области взамен должны были исполнять на территории округа 28 государственных полномочий. Кроме того, Архангельская область обещала гарантировать сохранение жизненного уровня населения НАО.

Весь процесс поэтапного наступления на самостоятельность округа в 2004-2008 годах сопровождался активной демонстрацией недовольства окружной общественностью. В частности, это недовольство выражалось в попытках инициирования референдумов о полном выходе округа из состава Архангельской области. Не менее пяти инициативных групп в Ненецком АО пытались инициировать референдум о полном выходе, однако всем им в проведении референдума было отказано.

Показательно, что после «финансового объединения» области и Ненецкого АО на  выборах Госдумы 2 декабря 2007 года «Единая Россия» получила в Ненецком округе худший результат по стране на тех выборах (48,78%). В региональной элите это объясняли недовольством населения заключенным договором о «финансовом объединении» и настойчиво транслировали эту идею в вышестоящих органах власти (помимо этого, при голосовании сыграли свою роль и такие факторы, как существенная независимость местного населения, ограничивающая возможности админресурса).

В дальнейшем свободолюбивый НАО трогать боялись, и договор о «финансовом объединении» неоднократно продлевался. Очередной договор о взаимодействии при осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов РФ был подписан губернатором Архангельской области Игорем Орловым и врио губернатора НАО Игорем Кошиным и одобрен депутатами Архангельской области в июне 2014 года. Срок его действия — до 31 декабря 2021 года. Не далее как в октябре 2019 года тогдашний архангельский губернатор Игорь Орлов предлагал продлить его без изменения содержания на год, до 31 декабря 2023 года. Когда Цыбульский вступал в должность губернатора НАО, на прямой вопрос о перспективах объединения с Архангельской областью, он заявил, что такой задачи перед ним не стоит.

Таким образом, публично меняя свою ранее высказанную позицию по объединению,  Александр Цыбульский показывает избирателям, что готов отказываться от своих обещаний. 

Прошлые объединения: пшик и деградация

Зачем сейчас понадобилось укрупнять регионы, никто внятно объяснить не может: все публичные заявления об этом не выдерживают никакой критики. При этом инициаторы объединения стараются не вспоминать про результаты объединения бывших автономных округов и «материнских» регионов в 2000-е: несмотря на все разглагольствования о якобы плюсах этого процесса, спустя 15 лет последствия для населения выглядят как минимум неоднозначными. Бывшие госслужащие утратили статус и соответствующие зарплаты, многие подразделения на их территории сокращены или вообще ликвидированы, возможности иметь своих лоббистов в федеральном парламенте при принятии федерального бюджета утрачены.

Потерявшие самостоятельность округа претерпевают демографическую деградацию (см. таблицу): из этих территорий уезжает наиболее квалифицированное население. Больше всего не повезло Корякскому округу, который после «укрупнения» утратил больше четверти населения. Наилучшая ситуация в Агинском Бурятском округе, но и там упадок налицо, включая вывоз ранее купленного оборудования для социальной сферы и массовый отъезд молодежи в соседнюю Бурятию. При этом автономные округа, сумевшие «отбиться» от объединения, показывают совершенно другую динамику.

Таблица. Отток населения из ликвидированных и сохраненных автономных округов

Источники: данные переписи населения 2002 года; данные региональных комитетов статистики (например, 1) и региональных администраций (2, 3)

Таким образом, попытка «упростить» административно-территориальное деление страны через укрупнение регионов в 2000-е, ставшая одной из важных составляющих политики федерального центра в отношении регионов, очевидно, ни к каким выдающимся успехам не привела.

После принятия федерального конституционного закона о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта в 2003-2007 годах прошло пять объединительных референдумов. В случае всех пяти названных референдумов для обеспечения их поддержки раздавалось большое число социально-экономических обещаний (обещания строительства мостов, дорог и т.д.), тратились гигантские средства на медиа-кампании. При этом использовался админресурс для минимизации возможностей противников объединения: инициативные группы противников объединения получали отказы в регистрации, а значит, не могли не только вести легальную агитацию, но и осуществлять контроль на участках, где проходило голосование. Таким образом, агитация за референдумы фактически велась безальтернативно, а подсчет, по сути, бесконтрольно.

В итоге двумя единственными сложносоставными субъектами остались Архангельская область (со входящим в нее Ненецким автономным округом) и Тюменская область (со входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами). В обоих случаях автономные округа были экономически намного благополучнее «материнских» областей, и возможная утрата самостоятельности вызвала активное недовольство как элит, так и населения округов. В итоге фактически был реализован сценарий «сохранение самостоятельности в обмен на деньги», часть которых округа стали отдавать «материнской» области.

Обманчивая простота

Зачем все это было нужно? В отсутствие экономических, политических или социальных аргументов единственное внятное объяснение могло бы состоять в том, что это вопрос эстетических вкусов некоторых федеральных чиновников, которых, возможно, просто раздражает пестрота и неоднородность административного пространства страны. На самом деле непохожесть территорий — это не недостаток, а конкурентное преимущество. Одинаковые территории столь же неконкурентоспособны, как одинаковые люди. Простые решения сложных вопросов не способны упростить ни Россию, ни окружающий мир.

Все рассуждения о достижении «симметричности» пространства и через нее якобы лучшей управляемости территориями плохо вяжутся с историческими и политическими фактами. На практике во многом ассиметричными являются не только многие федерации (и незнание этого — следствие примитивизации общих представлений о политических институтах), но даже формально унитарные государства. Так, в истории Российской империи никогда не было периода, когда вся территории страны состояла бы из однотипных территориальных единиц с единой системой управления. Были губернии, область Великого войска Донского, а также Царство Польское и Великое княжество Финляндское со своими конституциями и парламентами. В разные периоды в составе отдельных генерал-губернаторств создавались области. Были даже протектораты (фактически вассальные государства) — Бухарское и Хивинское ханства с наследными династиями.

Похожая ситуация во многих странах. В Индии есть штаты и союзные территории. Унитарная Индонезия в своем составе, помимо провинций, имеет особый столичный округ и два особых района, один из которых является наследным султанатом. Ассиметричным по территориальной структуре является даже Китай. Великобритания состоит из четырех исторически сложившихся административных частей со своей отличной внутренней структурой — Англии, Уэльса, Шотландии, Северной Ирландии, — а кроме того, напрямую в Великобританию входят «коронные владения» остров Мэн, Нормандские острова, Гибралтар, уже не говоря о множестве заокеанских колоний. 

Таким образом, при детальном анализе политической реальности мы столкнемся с тем, что в значительном числе стран мира в территориальной структуре или совсем нет «симметрии», или она является очень условной. Никто не видит в этом трагедии. Наоборот, каждая страна стремится менять институты под неоднородность пространства, искать свое, уникальное, а не наоборот.

Фактор сохранения уникальности и развития различных этнокультурных укладов, важности развития специфики территорий (что невозможно без институциональной уникальности в виде особенностей управления и территориальных статусов) является бесспорным для современной науки. Действию закона разнообразия подчиняется как биологическая эволюция на Земле, так и социальная (этническая и культурная) эволюция человечества. Разнообразие — один из главных индикаторов, по которым прогрессивная эволюция отличается от инволюции или деградации. Сохраняя и развивая социальное и культурное разнообразие, человечество создает себе предпосылки для продолжения дальнейшего развития. Наивные же попытки управленческой примитивизации постоянно усложняющегося пространства, под какие бы лозунги они не подгонялись, носят утопический характер и обречены на историческую неудачу.

На словах рассуждая об инвестициях, инновациях, развитии человеческого капитала, на практике власти нашей страны давно действуют ровно наоборот. Попытка выдать за модернизацию примитивизацию политических институтов, выровнять и стандартизировать реально неоднородное пространство явно содержит в себе смысловой парадокс. Сокращение разнообразия и вариативности, уничтожение предпосылок для естественной политической эволюции и развития самобытности территорий по отдельности и страны в целом не очень вяжутся с представлениями о прогрессе и развитии.

Новая инициатива как путь к дестабилизации

Кроме дискредитации Александра Цыбульского как кандидата в губернаторы, новая инициатива может быть очень опасна и по другой причине. Кураторам отрывающихся сейчас в Архангельске политтехнологов стоило бы понимать, что во взбудораженном эпидемией и кризисом обществе, когда многие находятся на грани нервного срыва, любая дополнительная негативная раздражающая новость может оказаться «последней каплей» и спровоцировать политический и социальный взрыв. И так уже возбужденные непрекращающимся коронавирусным саспенсом граждане сами дополнят, придумают, раскрутят новые страхи в кратчайшие сроки.

Попытка устроить хайп на этой теме со стороны не самых умных локальных политиков или просто провокаторов, уже успевших пообещать объединение Тюмени с ХМАО и ЯНАО и Костромской области с Ярославской, устраивающих голосования в телеграм-каналах, кого бы еще объединить (с упоминанием Хакасии, Адыгеи и т.п.), может очень дорого обойтись всем. Это совершенно точно не самая лучшая стратегия, — если, конечно, нет цели организовать максимально широкую дестабилизацию в кратчайшие сроки и дополнительно перепугать граждан максимально большого числа регионов.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции