Экономисты указали на недостатки механизма распределения дотаций регионам

В российской практике выравнивания бюджетной обеспеченности регионов сегодня наблюдается нарушение всех четырех принципов эффективного распределения. К такому выводу в исследовании «Федеральная политика выравнивания доходов региональных бюджетов: направления совершенствования» (опубликовано в научном журнале «Вопросы экономики») пришел научный сотрудник Института прикладных экономических исследований РАНХиГС Евгений Тимушев. К таким принципам относятся стабильность методики распределения, сохранение рангов регионов по уровню бюджетной обеспеченности после получения финансирования, учет объективных показателей, которые никак не зависят от действий власти субъектов, и, наконец, приоритет выравнивания доходов регионов над их стимулированием. 

Бюджетная обеспеченность рассчитывается как отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов. Дотации выделяются безвозмездно и без точной цели, но они должны использоваться в определенных направлениях (выплата долгов, поддержка производства, сдерживание цен и т.д.). За время работы механизма с 2005 года наблюдается тенденция к сокращению неравенства между десятью самыми богатыми регионами и десятью самыми бедными до распределения дотаций. Однако «если тренд на сокращение разрыва в результате выделения дотаций и есть, то очень слабый», говорится в исследовании. 

К одному из четырех правил эффективного распределения нецелевых трансфертов автор исследования относит стабильность этого механизма. Методика распределения не должна часто пересматриваться, как минимум на горизонте среднесрочного бюджетного планирования (хотя бы до пяти–семи лет), говорится в исследовании. Однако на практике такие изменения вводятся с перерывом менее чем в пять лет. Также имеет большое значение сохранение рангов регионов по бюджетной обеспеченности после распределения дотаций. По мнению автора, регион с большим уровнем налоговых доходов должен сохранять свою позицию в ранжированном ряду регионов и после распределения дотаций — так у регионов будут стимулы для наращивания налоговой базы. Целью такой политики должно быть сближение удельных налоговых доходов и обеспечение приблизительно одинаковых налоговых благ в субъектах, но на практике нередко изначально более обеспеченные территории оказываются по рангу ниже менее богатых после выделения средств. 

Кроме того, при распределении дотаций важно учитывать расчетные значения доходов бюджетов, а не фактические данные, указано в исследовании. Дело в том, что шаги региональных властей могут приводить к несбалансированности бюджета: например, они могут недостаточно использовать налоговый потенциал региона, или неэффективно исполнять обязательства по расходам. Если принимать во внимание последствия таких действий при распределении выравнивающих дотаций, у региональных властей появятся негативные стимулы — ведь политика, приводящая к разбалансировке бюджета, фактически поощряется. Сейчас же итоговые суммы дотаций зависят не только от объективных факторов бюджетной обеспеченности региона, но и от действий его властей, делает вывод автор работы. 

Наконец, важно, чтобы задача выравнивания расчетных налоговых доходов преобладала над задачей стимулировать их увеличение, подчеркивает Тимушев. При этом наблюдается тренд не просто на усложнение, а на ужесточение условий использования дотаций. Так, с 2024 года, если у региона нет соглашения с Минфином об обязанности увеличивать налоговые и неналоговые доходы, он не имеет права на нецелевые трансферты. 

«Дотации на выравнивание по своей природе должны компенсировать объективные ограничения развития и не превращаться в условную награду или инструмент «принуждения к росту», — говорит руководитель исследовательского центра «Аналитика. Бизнес. Право», доцент ГАУГН (при РАН) Венера Шайдуллина. Автор показывает, что введение соглашений с обязательством увеличивать налоговые и неналоговые доходы и ужесточение условий использования дотаций приводит к тому, что выравнивающая функция дотаций заменяется стимулирующей, а сам характер трансферта превращается из нецелевого в целевой. Но стимулирование и выравнивание требуют разных инструментов и разной логики ответственности, говорит Шайдуллина. «Если смешивать их в одном канале финансирования, то регион перестает воспринимать дотацию как страховку от структурных дисбалансов и начинает воспринимать ее как «условный ресурс», который нужно заслужить или согласовать», — пояснила она. 

Система выравнивания, по сути, стала площадкой для решения сразу нескольких задач: сокращения разрыва, дисциплинирования и стимулирования регионов — но из-за этого потеряла цельность, считает ведущий научный сотрудник Финансового университета при правительстве России Кырлан Марчел. По его мнению, выводы исследования РАНХиГС говорят не только о технических дефектах формулы, но и о том, что федеральный центр пытается управлять поведением регионов через инструмент, который по природе должен быть нейтральным. Несовершенство инструмента тогда выглядит как следствие конфликтующих целей внутри одного механизма. Не потому что выравнивание «плохо», а потому что его сделали гибридом: часть параметров работает как социальная страховка, часть — как административный рычаг, считает он.

Безусловно позитивная сторона системы распределения дотаций — это само наличие формально утвержденной методики, говорит директор Центра региональной политики РАНХиГС Владимир Климанов. По его мнению, распределение нецелевых трансфертов решает задачи выравнивания, сглаживает существующие гигантские диспропорции в бюджетной обеспеченности субъектов страны. Но в то же время «справедливая критика со стороны экспертов к методике распределения дотации заключается в том, что она ежегодно, иногда даже по несколько раз в год уточняется и пересматривается», признает Климанов. Это, по его словам, создает неопределенность в действиях финансовых органов, субъектов федерации. Сам механизм распределения стал в определенном смысле фетишем, совершенствование которого отражается ежегодно вначале как цель, а потом как достижение в реализации политики межбюджетного выравнивания, говорит эксперт. 

Властям стоит закрепить «коридор стабильности» методики распределения дотаций на пять-семь лет, чтобы регионы могли планировать бюджетную и налоговую политику, не ожидая ежегодных перенастроек ключевых параметров, добавила Венера Шайдуллина. Полезно развести каналы: базовое выравнивание должно быть максимально формульным и нейтральным, а стимулирование роста, эффективности расходов и проектов развития — вынесено в отдельные целевые инструменты с прозрачными KPI и конкурсной логикой, что снизит внутренние противоречия системы, заключила она.