Преисподняя без последствий: чем грозит России законопроект об «адских санкциях»

Фото Win McNamee / Getty Images
Линдси Грэм Фото Win McNamee / Getty Images
Комитет сената США одобрил законопроект DASKA-2, получивший прозвище «Санкции из ада». Какова вероятность его принятия и возможные последствия для экономики России?

Законопроект «О защите американской безопасности от агрессии Кремля» (Defending American Security from Kremlin Aggression Act, DASKA) 18 декабря одобрен комитетом сената США по иностранным делам. Для вступления в силу закону предстоит пройти голосование в сенате и в палате представителей, а также быть подписанным президентом. Произойдет ли это, и если да, то каковы будут последствия? 

Шкура неубитого медведя

Для оценки шансов законопроекта стать законом следует вспомнить, в какой ситуации он был внесен в сенат США. Февраль 2019 года, американский истеблишмент замер в ожидании результатов расследования комиссии спецпрокурора Мюллера. Демократы и леволиберальные СМИ были уверены в положительном ответе как минимум на один из двух поставленных перед ним вопросов:

1) Находился ли Дональд Трамп в сговоре с правительством Владимира Путина в связи с вмешательством России в выборы 2016 года?

2) Замешан ли Дональд Трамп в попытках воспрепятствовать правосудию?

Именно на это надеялся автор Линдси Грэм, внося законопроект, содержащий уже с своем названии слова «защита безопасности США от агрессии со стороны Кремля». Логика реакции на подобные факты как раз и требовала соразмерного жесткого ответа. Поэтому предусматриваемые законопроектом санкции пытались ударить по самому больному: системообразующие государственные банки, суверенный долг, проекты в области сжиженного природного газа (СПГ), а также близкие родственники окружения Владимира Путина и участников приватизационных схем.

Но вопреки ожиданиям комиссия Мюллера дала совсем не те ответы, что от нее хотела услышать Демократическая партия, — не было ни сговора с Россией, ни препятствования правосудию. Кроме того, набирала обороты торговая война с Китаем, и американской элите пришлось переключиться на нее.

Проект DASKA-2 был на время забыт. Линдси Грэм и четверо соавторов ничего не потеряли: в августе 2019 года были введены санкции в отношении государственного долга, номинированного в валюте США. Основанием стало отравление Скрипалей в британском Солсбери и закон США 1991 года «О контроле за химическим и бактериологическим оружием и запрете его военного применения».

Но внезапно после прохождения через Конгресс закона «О национальной обороне» (NDAA) на 2020 год комитет по международным делам сената пропустил «санкции из ада» дальше.

В американском законотворческом процессе есть одна особенность, не свойственная нашему правопорядку: законопроект живет ровно один год. Проиллюстрируем это предшественником законопроекта о «санкциях из ада» — первым проектом DASKA, внесенным в Конгресс в еще 2018 году. Тот год в терминологии американских законодателей назывался «115-й Конгресс». 2019 год стал 116-м, а 2020 год будет 117-м. Принцип таков: если проект за год не прошел профильный комитет и хотя бы одну из палат, можно о нем смело забывать.

Глава республиканского большинства в верхней палате Митч Макконнелл проявил себя в 2019 году санкционным скептиком. Если не считать проекта PEESA о санкциях строителям и трубоукладчикам «Северного потока — 2» и «Турецкого потока», вошедший в NDAA в качестве его главы LXXV, страницы 2635-2646, то он не пропустил дальше следующие «санкционные» проекты: S.1060, известный как DETER-2; S.1321 о защите целостности избирательных систем; S.1441 о защите европейской энергетической безопасности; S.1830 о сотрудничестве с союзниками в области энергетической безопасности.

Прохождение законопроекта через верхнюю палату до начала 2020 года крайне маловероятно. Но если даже невероятное случится — исполнение такого закона будет поставлено под очень большой вопрос. 

Исполнение в случае принятия

Законы Конгресса, в особенности «санкционные», не отличаются неукоснительным соблюдением со стороны органов исполнительной власти. В силу профильного закона США 1977 года «Об экономических полномочиях на случай международной чрезвычайной ситуации» (IEEPA) введение, администрирование и отмена экономических санкций является исключительной прерогативой президента как главы исполнительной власти.

В рамках данных полномочий он, а не Конгресс устанавливает зарубежную угрозу США, их гражданам, национальной безопасности, экономике или внешним сношениям. Для противодействия выявленной угрозе и борьбы с ее последствиями президент своим указом вводит в США чрезвычайное положение. В указе предусматриваются меры реагирования, зачастую в форме санкций. Такой указ обязателен для подчиненного ему Министерства финансов, а в его структуре — для Управления по контролю за зарубежными активами (OFAC).

Есть пример закона «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA), который Дональд Трамп был вынужден подписать 2 августа 2017 года. Его статья 231 требует от президента США ввести 5 из 10 видов санкций за вступление в отношения с российскими оборонными компаниями или разведывательными структурами. Безукоризненное применение данного закона означало бы помещение буквально половины российского бизнеса в американский санкционный список SDN. Включая, возможно, и нас с вами. Однако о качестве исполнения данного закона лучше всего скажет отсутствие в санкционном списке Промсвязьбанка, который был выбран специально для работы с оборонными предприятиями.

На сайте Минфина США есть санкционный список SDN. По основаниям CAATSA в нем на сегодняшний день находятся всего 19 российских лиц: 3 юридических и 16 физических. Несравнимо с 395 лицами, внесенными в SDN по основаниям четырех «санкционных» указов Барака Обамы 2014 года.

Так же в случае принятия будет исполняться и DASKA-2. Дональд Трамп не объявит агрессию Кремля угрозой и не введет своим указом чрезвычайного положения в США. Если нет указа от непосредственного начальника — исполнительная власть не имеет должных оснований для введения и администрирования санкций. Американский Минфин будет для галочки включать по 2-3 лица в год в санкционный список, но не более того. 

Поэтому рубль и госдолг России могут пока спать спокойно. Государственные банки, проекты по СПГ и те, кого американские законодатели считают коррумпированным окружением российского лидера, тоже в сравнительной безопасности.