Упорство на $3 млрд

На прошлой неделе Совет Федерации окончательно одобрил закон, который смело можно вносить в учебники по профессиональному лоббированию. Страховой отрасли удалось преодолеть последний рубеж в кампании, длившейся пять лет. Благодаря новому закону страховые сборы вырастут, по оценке экспертов, на $3 млрд.

Закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта» — это ОСАГО для промышленных компаний. Он предполагает, что все организации, эксплуатирующие в совокупности 45 000 опасных объектов, должны будут застраховать свою ответственность за возможное нанесение вреда жизни и имуществу. К опасным объектам законопроект относит промышленные, гидротехнические сооружения, автозаправочные и газонаполнительные станции.

Законопроект был внесен в Госдуму 2 ноября 2005 года. Его авторы — три депутата Госдумы: президент Всероссийского союза страховщиков Александр Коваль (ныне возглавляет страховой надзор), бывший заместитель министра по чрезвычайным ситуациям Валерий Востротин и подполковник ВДВ Андрей Шевелев.

Перед официальным внесением законопроекта в Госдуму депутаты заручились положительным отзывом правительства. Как правило, такая поддержка дорогого стоит и практически гарантирует в дальнейшем плавное прохождение законопроекта через думские коридоры. Чтобы получить одобрение правительства, профессиональные лоббисты выстраивают отношения с профильными министерствами и ведомствами, которые готовят свои заключения на законопроект, работа ведется также с ответственными сотрудниками профильных департаментов аппарата правительства.

Казалось бы, после правительственной визы законопроект должен был пройти через Госдуму как по маслу. В первом слушании нижняя палата планировала его рассмотреть уже 16 декабря 2005 года. Но за несколько дней до этого на президиуме фракции «Единая Россия», который принимает решения о том, как голосовать депутатам на пленарных заседаниях, произошел первый конфликт. Против законопроекта выступил председатель комитета по безопасности Госдумы Владимир Васильев. По его словам, несмотря на принятие закона «О техническом регулировании», технические регламенты так и не были разработаны. Это означает, заявил депутат, что совершенно непонятно, как определить, относится объект к категории особо опасных или нет. «Получается, определять это будет чиновник на месте», — возмутился депутат. В итоге «единороссы» сочли, что законопроект необходимо проверить на наличие коррупционной составляющей. По словам Васильева, комитет принял решение направить его для заключения в думскую комиссию по противодействию коррупции.

Впрочем, несмотря на протесты Васильева, на пленарном заседании законопроект получил поддержку депутатов. Интерес представляет анализ стенограммы думского заседания, где проявились противники законопроекта, представлявшие интересы промышленного лобби и пытавшиеся заблокировать принятие. Приведем самые интересные места из стенограммы выступлений при прохождении законопроекта через процедуру первого чтения.

Депутат от «Единой России» Михаил Гришанков заявил, что на продвижение идеи потребуются не менее 9,5 млрд рублей, которые в бюджете не заложены.

Коммунист Борис Кибирев прямо назвал законопроект продолжением ОСАГО: «Нельзя на предприятия накладывать дополнительный оброк, и так 43 000 под банкротством».

Коммунист Сергей Глазьев предположил, что страховать придется все, от ГЭС до свиноферм. Депутат не понял, почему для физических лиц установлен потолок тарифа, а для юридических лиц нет, и сам же предположил: с живыми людьми труднее объясняться. Главным фактором аварийности является, по словам Глазьева, чудовищный износ основных фондов, и страховой налог еще более затруднит их обновление.

Несмотря на то что первое чтение осталось за страховщиками, промышленное лобби приложило все усилия, чтобы убедить правительство и администрацию президента не принимать столь затратный для бизнес-сообщества закон. В итоге законопроект застрял в Госдуме.

В феврале 2006 года антикоррупционная комиссия нижней палаты, которую тогда возглавлял Гришанков, представила свое разгромное заключение на законопроект. Как следует из заключения, размытость формулировок создает правовой потенциал для коррупции. Комиссии, например, непонятно, на каком основании будут разноситься по категориям опасности объекты. «Возникают возможности в виде платы за отнесение к менее опасной категории, размер страховой премии за которую ниже, — говорится в документе. — Особенно расплывчатым выглядит понятие «оценка состояния готовности владельца опасного объекта к предупреждению, локализации и ликвидации чрезвычайной ситуации»... Это прямое приглашение к коррупции». В конце антикоррупционная комиссия делает неожиданный вывод. Она предлагает внести в закон «Об организации страхового дела в РФ» положение, согласно которому все страхование «опасников» следует отдать государственной страховой компании.

А 15 февраля 2006 года на законопроект было получено достаточно прохладное заключение президента Владимира Путина. В нем, в частности, было сказано, что проект закона может быть представлен к рассмотрению во втором чтении только после устранения ряда недостатков. Президент рекомендовал отказаться от жесткого государственного регулирования страховых тарифов и высказал опасение, что «жесткое госрегулирование тарифов с использованием общего подхода к оценке риска может ограничить конкуренцию между страховщиками и привести к неоправданному росту издержек владельцев опасных объектов».

Несмотря на замечания президента и борцов с коррупцией страховщики получили поддержку председателя профильного комитета Владислава Резника. В итоге 29 июня 2006 года Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам рекомендовал к принятию во втором чтении законопроект.

Однако назначенное на 7 июля 2006 года второе чтение так и не состоялось. Инициатива натолкнулась на сопротивление влиятельной главы Государственно-правового управления президента Ларисы Брычевой. Ей не понравилось, что в тексте законопроекта, вынесенного на второе чтение, учтены не все замечания президента.

На урегулирование разногласий у страхового лобби ушло полтора года. На свою сторону они привлекли главу МЧС Сергея Шойгу. Министр написал президенту о том, что без принятия закона не получить и системы независимой оценки рисков. Президент наложил на это обращение такую резолюцию: «Разрешить ситуацию и отчитаться». Заручившись поддержкой влиятельного министра, профильный комитет выступил с очередной инициативой принять закон 7 июля 2007 года. Однако его рассмотрение было перенесено на сентябрь. Как говорил тогда Коваль, в администрации президента нашли «еще ряд моментов, которые следует доработать».

В сентябре страховщики столкнулись с очередной проблемой. РСПП направил председателю Госдумы Борису Грызлову письмо, за подписью первого вице-президента РСПП Александра Мурычева, с просьбой приостановить рассмотрение проекта на основании того, что правительство было «дезинформировано» о его последствиях. По расчетам РСПП, суммарные выплаты в 2005 году в случае принятия обязательного промстрахования составили бы всего 730 млн рублей, или всего 4% от общего сбора премий в 25 млрд рублей. Это означает, что остальные 96% будут изъяты из промышленности и бюджета в доходы страховых компаний. После этого рассмотрение законопроекта во втором чтении было вновь перенесено. Как жаловались тогда страховые лоббисты, позиция РСПП, состоящего в основном из промышленников, была предсказуема.

Только за период с 2006−го по 2007 год — законопроект переносился 17 раз из-за его «недоработанности». Летом 2008 года законопроект был направлен для доработки и подготовки ко второму чтению всем заинтересованным лицам и согласован в администрации президента. 7 октября 2008 года экспертный совет по законодательству о страховании Комитета по финансовому рынку очередной раз поддержал законопроект. Однако документ в очередной раз подвергся атаке промышленников, и его принятие было вновь отложено.

Воз сдвинулся с места только в 2009 году. В апреле Коваля назначили главой Росстрахнадзора. А 17 августа произошла авария на Саяно-Шушенской ГЭС. Погибло 75 человек, оборудованию и помещениям станции нанесен колоссальный ущерб.

Авария обсуждалась на специальном заседании думского экспертного совета по страхованию. Промышленники в ответ обвинили страховщиков в стремлении заработать на чужой беде. По словам представителя «РусГидро» Сергея Теребулина, если бы закон об опасных объектах и был принят до аварии, все равно он не покрыл бы убытки в полном объеме. Ущерб от катастрофы, по его словам, оценили в 270 млрд рублей, тогда как по законопроекту размер максимальной выплаты ограничен суммой 6 млрд рублей.

На этот раз сопротивление промышленников оказалось тщетным. В сентябре премьер поручил Минэкономразвития, МЧС и Минфину ускорить разработку законопроекта, сославшись на аварию на Саяно-Шушенской ГЭС. В мае 2010-го после катастрофы на шахте «Распадская» вернулся к этой теме еще раз, потребовав закончить затянувшиеся согласования.

В итоге в последний день работы Государственной Думы злополучный закон был принят сразу в двух чтения, а в среду, 21 июня, прошел последнее возможное препятствие — Совет Федерации. По оценкам экспертов, после принятия закона выручка страховых компаний вырастет на $3 млрд, или на 10%. Пятилетняя кампания стоила свеч!

Автор — руководитель Центра по изучению взаимодействия бизнеса и власти Lobbying.ru